Indice
PARTE I
2. LE NUOVE SFIDE DELLA COOPERAZIONE
INTERNAZIONALE
La trasformazione del concetto di sviluppo e del nuovo ruolo
della società civile.
La cooperazione allo sviluppo e il glocalismo.
I principi al centro del dibattito: coordinamento, coerenza
ed efficacia. La questione del rapporto tra interventi umanitari e politiche
di sviluppo.
La cooperazione allo sviluppo tra internazionalizzazione
economica e multi track diplomacy. Tensioni e sovrapposizioni.
La trasformazione
del concetto di sviluppo e del nuovo ruolo della società civile.
Gli
anni novanta costituiscono, come tracciato in precedenza, un momento storico
molto particolare, frutto di lenti, profondi cambiamenti pregressi. Il concetto
di sviluppo e del ruolo della società civile sono forse tra i più rilevanti
ed influenti in questo processo, soprattutto per ciò che interessa la cooperazione
e la politica internazionale. Il valore che oggi ha assunto il concetto di
sviluppo umano, sostenibile e partecipativo intrecciandosi con il nuovo ruolo
giocato dalla società civile, non può essere colto se non si analizza il percorso
logico e processuale a cui è stato sottoposto nel corso del tempo. Proprio,
infatti, la trasformazione nel tempo del concetto di sviluppo e del significato
che a quest’ ultimo era attribuito, è stata sia causa che effetto di questa
nuova concezione del ruolo della
società civile. Essa ha contribuito ad incrementare studi e ricerche sulle
teorie e le politiche di sviluppo. La logica alla base del concetto di sviluppo
ha subito trasformazioni graduali ma sostanziali.
Il concetto nasce, con accezioni
sociologiche, in opposizione al termine “sottosviluppo” negli anni postbellici,
sotto l’influenza delle opportunità offerte dalla ricostruzione europea e
il fervore ideologico di quegli anni
[1]
. Il termine sarà accettato universalmente come idea,
perno, chiave di volta della modernità e come via certa, e forse anche unica,
per il miglioramento delle condizioni di vita dell’umanità, al termine sviluppo,
infatti, sarà automaticamente associato il concetto di progresso sicuro e
lineare. La definizione di sottosviluppo, quantificato attraverso parametri
soprattutto economici, quali il reddito pro-capite, il livello medio di consumi,
misurava la distanza tra ricchi e poveri, e il rimedio universalmente applicabile
era composto da industrializzazione, , tecnologia e crescita economica. Il
famoso 20 gennaio 1949,
H.S. Truman, durante il suo discorso d’insediamento alla presidenza degli
Stati Uniti, riconobbe l’esistenza di squilibri tra i Paesi, e la necessità
di individuare e “rendere disponibili i benefici dei perfezionamenti
tecnologici e del progresso industriale per il miglioramento e la crescita
delle aree sottosviluppate”. In realtà, il termine “sottosviluppo” era già
apparso in precedenza in un articolo di Wilfred Benson ex membro dell’ILO
(International Labour Organization), nel 1942,
in un articolo dedicato al progresso economico delle
aree sottosviluppate.
La soluzione, quindi, al sotto-sviluppo? Tecnologia, progresso
e crescita economica. Una ricetta unica ed universale. Secondo tale visione
critica il concetto fu quindi identificato con il concetto di crescita economica,
la quale a sua volta assunse una connotazione di innovazione e di inevitabilità,
ma ebbe anche il compito umanitario e universale della riduzione delle disuguaglianze.
Sulla scia del paradigma della modernizzazione
[2]
, “le ricette economiche” proponevano un modello
di sviluppo graduale e fasico
[3]
, centrato nella fiducia nel progresso razionale,
unidirezionale, unifattoriale,
lineare e garantito dall’industrializzazione.
Per questo, il processo di sviluppo era una faticosa strada
in salita, già percorsa dai paesi sviluppati, bisognava solo seguire le indicazioni
e ed aspettare che ai paesi ancora sottosviluppati di raggiungessero i Paesi
già industrializzati, la differenza, tra questi ultimi e quelli poveri, era,
infatti, solo di gradi. In realtà, però negli anni cinquanta, la
Commissione economica per l’America Latina (CEPAL), dirette
da Raùl Prebish, sottolineò come i rapporti e gli scambi internazionali erano
fortemente asimmetrici. Ciò condurrà alla nascita della teoria della dipendenza
[4]
, secondo la quale sviluppo e sottosviluppo sono
due facce della stessa medaglia: uno alimentava l’altro e sanciva le dinamiche
del paradigma centro-periferia, “il centro produce la periferia e la produce
secondo un processo unidirezionale”
[5]
.
Stante la visione critica dell’evoluzione del concetto di
sviluppo, sarà solo negli anni settanta che l’omologa Commissione economica
per l’Europa, diretta da Gunnar Myrdal, chiarirà quanto le economie centrali
si fossero arricchite proprio grazie a questo scambio centro-periferia. Sempre
secondo Memoli, le correnti di pensiero che nacquero da questa valutazione,
furono sia di carattere rivoluzionario che riformista. Le prime prevedevano
come unica alternativa al sottosviluppo, la distruzione del sistema capitalista;
le seconde si basavano, appunto, sulla logica riformista da applicare all’interno
dei sistemi economici. La configurazione del sottosviluppo come qualcosa da
contenere attraverso la modernizzazione, sarà fortemente messa in discussione
dal modello dello scambio ineguale, elaborato da Arghiri Emmanuel e Samir
Amin tra il 1968 e il 1973. Tale concetto fu fortemente ripreso da Immanuel
Wallerstein, per lui, infatti, “lo scambio ineguale è quello scambio per cui
le merci si spostavano da una zona all’altra in modo tale che l’area con il
bene meno “scarso” “vendeva” i suoi beni all’altra area a un prezzo che incarnava
un input (costo) effettivo superiore a quello di un bene dello stesso prezzo
che si muoveva nella direzione opposta”
[6]
. Ciò rappresenterà la base della Teoria dei Sistemi
Mondo
[7]
, che rivaluta il concetto di centro-periferia, introducendo
il concetto di semi-periferia
[8]
. Il concetto di sviluppo, però, oltre ad aver dato
vita ad una serie di teorie, ha determinato anche la necessità della misurazione
del livello dello stesso. Le teorie convenzionali del paradigma neoclassico
tenevano conto solo delle variabili economiche e utilizzavano come parametro
di interpretazione delle realtà depresse il reddito pro-capite, la quantità
di spesa per consumi, e altri metodi di carattere tecnico- economico. Per
Memoli, di fronte all’incompletezza e alla parzialità della valutazione e
conoscenza delle diverse realtà, si avvertì la necessità di rivolgere l’attenzione
verso altri fenomeni, non quantificabili e difficili da reperire, quali il
grado di istruzione, la disponibilità di servizi sanitari e sociali, un’alimentazione
adeguata, un’abitazione, l’esistenza di istituzioni efficienti e stabili di
governo e dell’economia. Si ripose quindi l’attenzione sulla qualità di vita
e si sottolineò come la disponibilità quantitativa di risorse non fosse di
per sé sufficiente a promuovere lo sviluppo; condizione che invece andava
ricercata nel miglioramento del capitale umano, come soddisfazione di quei
bisogni primari e non, per accrescere le capacità di mobilitare capacità umane,
morali, civili e professionali. Si comincia a parlare quindi di sviluppo endogeno
e autopropulsivo. L’esigenza di indicare lo sviluppo in modo differente dagli
anni precedenti, nasce proprio dall’unanime constatazione che lo sviluppo
a basso contenuto umano è una grave minaccia per la convivenza pacifica e
per il futuro dell’umanità
[9]
. Di Magliano
[10]
evidenzia come il miglioramento delle condizioni
di vita, inizialmente inteso come riscatto dalla povertà, rappresenta la premessa
per accrescere la partecipazione delle popolazioni al processo di sviluppo.
In un lavoro dell’ILO del 1976, si rileva che i bisogni essenziali riguardano
due categorie, le necessità minime familiari e i servizi forniti e utilizzati
dalla collettività nel suo insieme. Importante però è, secondo una visione
dello sviluppo appartenente a Sen
[11]
, porre l’accento sulla specificazione dei bisogni
umani e dei bisogni cosiddetti essenziali, in cui elementi riguardanti il
benessere immateriale, come l’autodeterminazione dell’individuo, la libertà
politica, la sicurezza, la partecipazione attiva ai processi decisionali devono
essere presi in considerazione. Secondo Sen, infatti, gli individui devono
quindi essere posti in condizione di disporre di diritti giuridici, politici,
economici e sociali tali da consentire la libera soddisfazione dei bisogni
essenziali e in ciò la società deve poter garantire un titolo
valido per l’acquisizione dei bisogni essenziali. Per Sen, lo sviluppo
è la storia del superamento delle illibertà, come la misera, la deprivazione
sociale sistemica, l’intolleranza, l’autoritarismo.
E’ quindi un vero e proprio capovolgimento della logica tradizionale di sviluppo
che assegnava alle autorità di governo il compito di disegnare una strategia
di sviluppo dall’alto (top-down) per indurre l’individuo e la società nel
suo insieme a contribuire ad azioni complessive di sviluppo che provengano
dal basso (bottom-up). Per lui invece la libertà umana è un fine ed un mezzo
insieme per lo sviluppo. Sen inoltre rompe la relazione univoca tra prosperità
economica e condizioni politiche, sociali e culturali; la crescita economica
è solo un mezzo, un punto intermedio e non un fine. Sen evidenzia la fondamentale
distinzione che vi è tra capacitazione, che rappresenta “l’insieme delle combinazioni
alternative di funzionamenti che essa è in grado di analizzare”
[12]
, rappresenta quindi l’abilità al conseguimento,
mentre il funzionamento “riguarda ciò che una persona può desiderare di fare
o di essere, in quanto gli da valore”
[13]
ed è quindi collegato alle realizzazioni. I nessi
empirici tra libertà come valori generali e un insieme di valori specifici
quali le libertà strumentali, non solo rappresentano un importante approccio
metodologico, ma sono l’importante presupposto per l’efficacia e la realizzazione
di politiche di sviluppo appropriate. L’interconnessione tra libertà politiche,
infrastrutture economiche, occasioni sociali, garanzie di trasparenza e sicurezza
protettiva permette di individuare le possibilità di varie e diverse vie allo
sviluppo. Lo sviluppo, in quanto ‘processo d’espansione delle libertà reali
di cui godono gli esseri umani’
[14]
, rivela così di essere una combinazione complessa
e non predeterminata di processi distinti e non un’espansione lineare ed equilibrata
di grandezze omogenee, come quando riportato alla crescita del reddito reale
[15]
. La partecipazione degli attori locali diviene
il fulcro di un nuovo approccio che parte dalla società civile, ma deve in
ogni caso essere coadiuvata dalle autorità locali, che rafforzano, appoggiano
e supportano l’ownership nel processo di sviluppo. Meccanismi quali spillover
(esternalità positive) e effetti del learning by doing, hanno permesso anche
di qualificare lo sviluppo locale ed endogeno e autopropulsivo, anche in termini
economici molto positivi. Ecco che non esiste più un modello di sviluppo univoco
e generalizzabile a tutte le situazioni, come volevano i classici tradizionali
ma tanti diversi approcci, tanti molteplici cammini, percorsi, coincidenze
e situazioni atte a valorizzare le risorse locali. Lo sviluppo diventa un
processo aperto problematico, contraddittorio e diversificato. In ciò va sottolineato
anche il ruolo degli indicatori. Gli indicatori di carattere solo ed esclusivamente
economico non riescono ad offrire un quadro ben strutturato delle più complesse
realtà, motivo per cui a indicatori economici vanno affiancati fattori extra-economici.
Sarà grazie all’indice dello sviluppo umano (HDI, Human Developmet
Index) elaborato dall’UNDP nel 1990, che parametri relativi alla qualità della
vita entreranno a far parte di valori determinanti il livello di sviluppo.
Tale indice ha suscitato molte critiche ma anche molti consensi. L’indice
è formato da tre componenti-chiave, due di carattere sociale ed uno economico:
la longevità, il livello di istruzione e il reddito. Inoltre i rapporti del
1991 e del 1992 sullo sviluppo umano propongono indici atti a misurare la
dimensione politica dello sviluppo, nel 1995 è introdotto l’indice di sviluppo
di genere, che segue come parametri l’HDI, ma sulla base delle disparità correnti
tra uomini e donne. Nel 1997, invece, è introdotto lo HPI, (Human Poverty
Index), che si articola in due grandi indici, HPI -1 e lo HPI -2, relativi
alla misurazione dell’estensione della povertà nei paesi industrializzati
e nei Paesi sottosviluppati. Nel 2003, inoltre, il Center for Global Development
insieme al Foreign Policy propone il nuovo Commitment to Development Index/CDI
(indice di impegno per lo sviluppo). L’indice analizza sei diversi settori,
quali l’aiuto, il commercio, l’ambiente, gli investimenti, le migrazioni e
il peacekeeping, sommando aspetti quantitativi e qualitativi, con il proposito
di cogliere le complessità, le interrelazioni tra componenti dello sviluppo
[16]
. Realtà diverse non possono essere misurate con
gli stessi parametri, così come le “soluzioni” non possono essere universalizzate,
e per poter seguire un processo di sviluppo adeguato, bisogna cogliere le
differenze tra le molteplici situazioni e soprattutto conoscere le realtà
locali per quello che effettivamente sono. Questi indici, come tutti gli indici
attenti alle variabili politiche-sociali, sulla stregua del pensiero di Sen,
cercano di delineare un quadro più completo ed esaustivo della situazione
che si va ad analizzare; si guarda allo sviluppo come ad un processo a più
dimensioni, dove la tutela dei diritti umani e la democrazia divengono un
aspetto centrale dei nuovi approcci e delle politiche di cooperazione. Al
centro dei dibattiti, delle teorie dello sviluppo, il concetto di sviluppo
assume sostanzialmente, tre diverse ma fondamentali ed interconnesse connotazioni:
umano, sostenibile e partecipativo
[17]
.
Il primo Rapporto sullo Sviluppo Umano, dell’UNDP del 1990,
definisce lo sviluppo umano “come il processo di ampliamento dell’arco delle
opportunità sia economiche che politiche” e rappresenta un momento fondamentale
nelle ridefinizione di tale concetto integrandovi le diverse dimensioni della
condizione umana. Il concetto di sviluppo umano pone al proprio centro l’uomo,
come fine in sé, infatti, il Rapporto sullo sviluppo umano 5 afferma chiaramente
che “è bene ricordare l’ammonimento di Immanuel Kant a trattare l’umanità
come un fine, mai come un mezzo. La qualità della vita è un fine.” Lo sviluppo diventa ora lo sviluppo
della persona umana, sviluppo quindi delle libertà che permettono di determinare
liberamente bisogni e capacità; l’uomo diventa il soggetto dello sviluppo
e non più l’oggetto, come sottolinea Sen, lo sviluppo umano deve essere inteso
come lo sviluppo delle capacità della persona, capacità che devono essere
determinate liberamente.
[18]
Ognuno deve essere libero di scegliere lo stile di vita che
più ritiene adatto, sia come individuo che come società, due dimensioni dell’identità
umana che lei ritiene costantemente in interazione e in tensione
[19]
. I mezzi attraverso cui poter esercitare una libera
“capacitazione” sono le libertà strumentali
[20]
, tra le quali spicca l’esercizio della libertà politica
e in tutto ciò la democrazia, assume un’importanza fondamentale. Per Joseph
il termine democrazia è da intendersi non come sistema complessivo di governo,
il quale deve essere liberamente determinato, ma nel senso di diffondere,
distribuire, decentralizzare il potere. Il senso da attribuirsi quindi al
concetto di democrazia consiste proprio nel collegamento tra le due parole
componenti il termine in questione, “cratos” e “demos”, “[…] Distribuire,
cedere potere reale (cratos) nelle mani delle persone (demos)”
[21]
. Per questo si parla di Democracy
for Development, perché “noi
possiamo concludere che democrazia e sviluppo sono inseparabili”
[22]
. Risulta quindi modificata la visione stessa di
benessere e di valutazione della qualità della vita, entrambi non ricondotte
più solo alla disponibilità immediata di beni materiali ma colte in relazione
alla capacità individuale di utilizzare beni per esplicare ed esercitare funzioni.
Infatti, gli anni novanta, come gli anni ottanta, hanno visto svilupparsi
un intenso dibattito sulla nozione di capacità.
Per Amartya Sen, infatti “ La capacità è la dimostrazione
della libertà di una persona di scegliere tra diversi modi di vivere”, inoltre
sempre per Sen proprio la povertà è vista come incapacitazione, vale a dire
impossibilità di scelta, ed in questo lo sviluppo, come nuova accezione di sviluppo umano, deve permettere all’uomo
di affermare le proprie capacità, e quindi offrirgli la possibilità di scelta
tra diversi stili di vita. “[…] Lo sviluppo deve cominciare nel senso di persona:
sviluppo non riguarda le cose che tu vedi […] riguarda il modo in cui qualcuno
sta sviluppando il suo pensiero”
[23]
. Dal punto di vista dello sviluppo sostenibile,
concetto che nasce negli anni Sessanta, ma dagli anni ottanta riscuote sempre
maggiore interesse, l’accento è inizialmente posto sulla relazione che intercorre
tra ambiente e sviluppo e solo successivamente tra ambiente e sviluppo inter
e intra generazionale.
Il concetto di sostenibilità ambientale nasce, infatti, in
contrasto con la visione di sviluppo di breve periodo che per sua stessa natura
è orientato al massimo sfruttamento delle risorse. La crescita economica rapida
e disordinata, l’elevato consumo di energia, di beni e risorse disponibili, determina la preoccupazione
che lo sviluppo economico possa determinare anche un collasso ambientale
[24]
. Il concetto di sviluppo sostenibile non si limita
solo a considerare i rapporti tra crescita economica e ambiente, ma analizza
anche il problema ambientale nei PVS, dove vi sono, non solo situazioni di
iniqua distribuzione delle risorse, ma anche realtà colpite da una drammatica
povertà. Secondo l’autore, tale duplice condizione di precarietà spesso porta
a relegare in secondo piano la tutela delle risorse naturali nel tempo a favore
della realizzazione di risultati tangibili in termini di miglioramento delle
condizioni economico – sociali e spesso in favore della sopravvivenza stessa.
L’obiettivo dei processi di sviluppo si è quindi spostato dalla crescita economica
e del reddito reale al miglioramento della qualità della vita, intesa come
miglioramento delle condizioni sociali generali da perseguire nel rispetto
dei valori culturali delle popolazioni interessate. In altre parole lo sviluppo
deve riuscire a garantire l’equità intra e intergenerazionale. Il concetto
di sviluppo così inteso, diversamente da quello di crescita economica, offre
un’interpretazione esaustiva di un processo di sviluppo che tiene conto delle
necessità sociali, istituzionali, politiche ed economiche. L’equità intergenerazionale,
infatti, implica che lo sviluppo possa essere considerato sostenibile solo
se i cambiamenti che esso produce non comportano un peggioramento delle qualità
della vita delle generazioni future.
Il concetto di sviluppo partecipativo, inoltre, sarà uno
dei concetti che maggiormente influenzerà le teorie dello sviluppo e le politiche
di cooperazione allo sviluppo. Grazie ai cambiamenti di fine secolo si avverte
una sorta di rinascita
[25]
, di stimolo, di richiami che si alzano dal basso,
una sorta di “Sturm und Drung”, di entusiasmo, di voglia di partecipare da
parte della società civile, è come se ci fosse stata, secondo Joseph, una
maggiore domanda di spazi pubblici
[26]
, di riappropriazione di qualcosa che non è altro
che un bene comune, una richiesta di empowerment
che a sua volta ha determinato un senso maggiore e diffuso di ownership. Per quanto riguarda la visione di Alison
Van Rooy
[27]
, il termine società civile, non è un termine nuovo;
il suo utilizzo risale a tempi davvero remoti, soprattutto nel campo politico-filosofico
autori come Cicerone, Locke, Hume, Paine, Hegel, Gramsci, e ha assunto significati
davvero diversi e disparati
[28]
. Secondo la sua analisi, il concetto di società
civile ha attratto dottrine popolustiche, con sfondo comunista o capitalista,
dottrine economiche, che l’hanno etichettata come il terzo settore, di incontro
tra Stato e mercato ma, in realtà oggi la società civile ha un ruolo di fondamentale
importanza che deve essere ben definito. Essa è composta di soggetti molteplici
e differenziati che hanno anche ottenuto un riconoscimento diffuso, insieme
allo Stato centrale, quali organizzazioni non governative, gruppi di base,
di donne, di sindacati, delle cooperative, dei centri di studio e ricerca,
autorità locali.
Qualsiasi “voce” del coro della società civile si analizzi,
qualsiasi attore si tenga in considerazione, bisogna appunto analizzarlo come
una tra le tante voci, solo come una punta dell’iceberg
[29]
. Possiamo, comunque, definire la società civile,
seguendo la definizione che ne da Jan Aart Scholte
[30]
come l’insieme della cittadinanza organizzata formalmente
e informalmente in associazioni, gruppi, forum con il fine di contribuire
materialmente e moralmente alla vita comune e collettiva, per proporre e anche
contestare politiche sociali ed economiche con e contro altri cittadini, governi
e stato. Infatti, i cittadini appartenenti a diversi Stati possono oggi comunicare
ed organizzarsi anche se a migliaia di chilometri di distanza, e ciò ha portato
ad una condivisione dei problemi locali che risultano globalizzati, e quindi
ad una coscienza cittadina diffusa, tanto che spesso si parla di cittadinanza
globale. Secondo Murphy
[31]
, inoltre a ciò bisogna aggiungere anche una sorta
d’abdicazione o ritiro dello stato dal ruolo suo antico ruolo dedicato al
sociale, al welfare, e ciò ha portato ad una sorta di welfarizzazione della
società civile, la quale non solo si è trovata a contatto spesso con gli stessi
problemi, ma a doverli anche risolvere. Ecco che una maggiore responsabilizzazione
della società civile, insieme ad una più profonda consapevolezza dei problemi,
ha portato intere comunità o fette della società civile a creare forum di
discussioni, arene e agorà di dibattito e confronto, a livello municipale,
regionale, nazionale, internazionale e oggi transnazionale. Ecco che il tema
della cooperazione internazionale diventa il fulcro del discorso, strategie
concordate di mutuo supporto, contro la violenza e per la pace, per le opportunità
sociali ed economiche, per la governance democratica, per i diritti umani,
sono elaborate a tutti i livelli.
Inoltre, secondo White
[32]
, il termine ‘società civile’ può essere usato in
modo scorretto o abusato, per questo bisogna evitare di cadere in errori passati,
o comunque in trappole logiche ampiamente discusse da Fowler in uno dei suoi
più recenti lavori
[33]
. La difficoltà di definizione di ciò che è effettivamente
la società civile come evidenziato da Bobbio, è il fatto che “la complessità
si trova inscritta nella stessa filologia del termine, “civile” rimanda a
‘civitas’, assumendo il significato di società ‘politica’ ma anche a ‘civilitas’,
assumendo il senso di società ‘civilizzata’
[34]
. L’importante è evitare di considerare il termine
“società civile” con un significato di:
a) Esclusivo
piuttosto che inclusivo, infatti, spesso si pensa al concetto come qualcosa
di formale, ignorando così tutte le configurazioni sociali, le modalità di
interrelazione tra i cittadini stessi,
stato, e reti locali e familiari.
b) Urbano
piuttosto che rurale, bisogna porre attenzione, quando lo si vuole “esportare”
in contesti diversi e disomogenei.
c) Sinonimo
di civiltà nel senso di educazione. Spesso si dice che non tutti i gruppi
facenti parte della società civile sono appunto civili nel loro comportamento.
Voler dividere con una sottile linea rossa i
comportamenti, le abitudini “civili” da “incivili”, significa esercitare giudizi
di valore.
d) Idilliaco, di comprensione perpetua e reciproca, addossando e localizzando
tutte le forze creatrici di povertà, esclusione e ingiustizia solo ed esclusivamente
in ambiti di tipo governativo, statale, commerciale,
economico e di mercato. Relazioni di potere, gruppi d’interesse giacciono
e si perpetuano anche all’interno della società
civile, e spesso, possono anche addirittura impedire la riduzione della povertà,
equità, inclusione, giustizia ed altri obiettivi dello sviluppo sociale stesso
[35]
.
Intrecciando l’analisi di Fowler con quella di White, quest’ultima
evidenzia come la società civile è essenzialmente politica nel suo significato
e questo nelle politiche di sviluppo deve essere preso in considerazione;
le arene civiche contengono le radici del potere e possono anche esser usate
per perpetuare le differenze. Insomma per un nuovo concetto di sviluppo, il
termine società civile richiede una profonda comprensione del suo significato
proprio. Negli ultimi trenta anni, la richiesta di partecipazione è diventata
un coro di voci sempre più forte, ciò può essere riportato, secondo Fowler,
a tre motivi fondamentali. Il primo riguarda una sorta di disincantamento
e sfiducia verso quegli atteggiamenti riconducibili al paradigma “top-down”;
il secondo è attinente alla maggiore consapevolezza d’alcuni problemi che
hanno una dimensione sia locale che globale, soprattutto problemi riconducibili
all’aumento della povertà e al degrado ambientale; il terzo riguarda la rapida
globalizzazione del mondo dell’economia e conseguentemente alle politiche
di deregulation e la privatizzazione.
Invece per Murphy, “La rinascita delle organizzazioni popolari
e la mobilizzazione di comunità d’interessi in campagne di dissenso, resistenza
e il proporsi di ciò che è stato indicato con il termine di ‘società civile’
è da addebitarsi maggiormente al processo di globalizzazione e di intensa
localizzazione” come concetti generici che hanno un pò sia stravolto i cittadini
come singoli che la loro risposta organizzata al cambiamento delle realtà
locali, nazionali ed internazionali.
[36]
Le manifestazioni avvengono sia a livello locale
e ristretto che a livello globale, grazie soprattutto al Campaign
[37]
che attraverso network di associazioni e ONG, riesce
a dar voce ed eco, facendo opera di sensibilizzazione su una serie di problematiche
come mai in passato. Movimenti sociali, di tutti i tipi, pacifisti, ambientalisti,
femministi, di sensibilizzazione sui diritti umani, etnie, le minoranze, No-Global,
hanno perforato i confini nazionali e attraversato trasversalmente tutte le
società. Secondo la visione di Scholte, esistono per esempio almeno tre tipi,
in termini di valori, d’atteggiamenti: quello conformista che non fa altro
che rinforzare le norme, delle regole esistenti; quello riformista, che desidera
correggere i regimi esistenti dall’interno e quello trasformista che si impegna
per un ampio cambiamento dell’ordine sociale, ovviamente come dice stesso
l’autore questo non è altro che uno schema esemplificativo. Parlare però di
globalizzazione della società civile è troppo facile e semplicistico forse
[38]
, in realtà bisognerebbe parlare più di una profonda
sfida per il mondo contemporaneo. Murphy pone l’accento su tutti quei luoghi
della terra che sembrano essere dimenticati dalla globalizzazione, hanno dato
vita, ma sono stati, allo stesso tempo, coinvolti, in un nuovo impeto dei
movimenti sociali. Quello a cui spesso si assiste è l’amplificazione della
localizzazione, attraverso processi d’azioni concertate a livello appunto
locale, nazionale e internazionale. Il focus, resta spesso particolaristico
e specifico; e la forza della comunità e l’impatto delle strategie, delle
campagne di sensibilizzazione sono spesso locali e particolari, perché appunto
ricadono sulle persone e sulle comunità.
Questo è spesso il significato e l’importanza del nuovo risorgimento
della società civile. Tale concetto è così importante che ha indotto molti
governi sia ad occuparsi di cooperazione internazionale, sia a sentirsi attaccati
sotto il punto di vista della sovranità nazionale. Hanno quindi cominciato
a sentire la pressione e gli effetti delle diverse e incidenti azioni concertate
messe in atto dalla società civile. Bisogna, però, porre l'attenzione
sul concetto di “Partecipazione della società civile” di cui spesso
se ne fa un uso scorretto, un abuso, tanto da scadere spesso nella retorica.
Per questo bisogna essere cauti nell’utilizzare termini quali, “good governance”,
“people-centred”, “sviluppo locale”, perché spesso dietro il termine “partecipazione”
si nascondono interessi, non bisogna dimenticare, infatti, che la ‘società
civile ’ resta un processo dinamico di carattere politico. “La condivisione
e la collaborazione attraverso la partecipazione non significa necessariamente
condivisione del potere, anche perché secondo lei ciò che comincia come issue
politico è spesso tradotto in problema tecnico […]. Incorporazione più che
esclusione è spesso il migliore mezzo di controllo”
[39]
. In questo saggio di White, il concetto di partecipazione
è analizzato in tutte le sue componenti con particolare spirito critico. “Se
la partecipazione sta a significare più una facciata di buone intenzioni,
è vitale distinguere più chiaramente quali sono gli interessi in questione.
Questo aiuterà a mostrare, ciò che molti avevano già sospettato: che nonostante
l’uso delle stesse parole, il significato ad esse attribuito può essere molto
diverso”
[40]
. White identifica tre categorie molto interessanti
su cui bisogna riporre attenzione, ma a monte della riflessione bisogna rispondere
a due importanti domande:la prima riguarda
i soggetti: chi partecipa? Come e in che termini?, la seconda riguarda i modi
e i livelli di partecipazione. Il diretto coinvolgimento delle persone a livello
locale, non è abbastanza, ciò che conta è la partecipazione delle comunità
locali a livello di management e decision making.
Chiarite queste due questioni fondamentali, bisogna secondo
il suo punto di vista, tenere in considerazione le tre caratteristiche, a
cui ho già accennato, quali: le forme, le dinamiche e le funzioni della partecipazione. In base agli interessi predominanti
(top-down o bottom –up) e quindi alle forme e alle funzioni che la partecipazione
assume, si riesce a determinare, almeno a livello analitico, il tipo di politica
attuata. Lei riesce a costruire una tabella esplicativa molto utile, anche
se rileva come nella realtà e nella pratica, gli usi e (gli abusi) della partecipazione
sono molto vari e variabili e, quindi, difficili da catalogare.
| FORM |
TOP-DOWN |
BOTTOM-UP |
FUNCTION |
| Nominal |
Legitimation |
Inclusion |
Display |
| Instrumental |
Efficiency |
Cost |
Means |
| Rapresentative |
Sustainability |
Leverage |
Voice |
| Trasformative |
Empowerment |
Empowerment |
Means/End |
Fonte: White S.C., Depoliticising development: the use
and abuses of participation, Development
in Practice, vol. 6, n. 1, 1996, pp. 6-15.
Tutte
queste variabili, ovviamente portano a risultati diversi, ma, comunque, riguardano
processi partecipativi, perciò spesso è più importante il come, che il risultato,
anzi spesso i mezzi sono il vero fine. Anche perché lo stesso processo non
è un qualcosa di statico, definito e definitivo, ma essendo un qualcosa di
indefinito e dinamico, è il sito stesso di conflitto e dibattiti, come lo
definisce stesso White “la partecipazione è il luogo di conflitti” e per questo
non può rifuggire dalle limitazioni di questo processo che derivano appunto
dalle relazioni di potere diffuse nella società”, anche perché “il potere
è coinvolto nella definizione degli interessi stessi”. Ricapitolando il pensiero
di White, tre importanti passi sono fondamentali nella definizione della “non-politica
della partecipazione”. Il primo è il riconoscimento della partecipazione come
concetto politico, il secondo è l’analisi degli interessi coinvolti e spesso
presentati come collettivi, il terzo è il riconoscimento della partecipazione
e della non-partecipazione, e la differenza che intercorre tra le due. Partecipazione
e non- partecipazione possono riprodurre esclusione, subordinazione, ma la
rimessa in discussione dei rapporti sociali e di potere aiuta nel processo
di sviluppo, appunto, umano. Per questo è un processo conflittuale, White
conclude con una riflessione che merita
di essere citata in originale “The absence of conflict in many supposedly
‘partecipatory’ programmes is something that should raise our suspicion”
[41]
.
Secondo Fowler, in realtà il ruolo della società civile è
diventato fondamentale anche per lo sviluppo della comunità internazionale
come concetto aggregato e quindi ad un livello già più globale. Al vertice
di Copenhagen del 1995 sullo sviluppo sociale, il tema del coinvolgimento
della società civile è stato uno dei punti cardine, e tutto questo processo
di partecipazione / empowerment nei processi di sviluppo ha portato anche
Van Rooy, che si è occupata di stilare un documento nel 1998
[42]
di tipo comparativo, ad identificare una varietà
d’aspettative relative allo sviluppo. Per rafforzare lo sviluppo, inter alia
bisognerebbe secondo Van Rooy:
* Distribuire direttamente servizi ai più poveri;
* Costruire capitale sociale;
* Promuovere l’equità, attraverso l’attivismo,
per spalmare su tutta la popolazione i vantaggi del benessere nazionale e
i benefici della crescita;
* Rimpiazzare l’aiuto statale;
* Incoraggiare la democrazia attraverso:
* Il rafforzamento delle funzioni civiche grazie
all’appoggio di gruppi d’interesse e a soggetti attivi localmente;
* La diffusione a tappeto del potere, come sorta
d’antidoto al potere statale;
* Il rafforzamento o la creazione delle istituzioni
democratiche;
* L’incoraggiamento della cultura della democrazia;
* Altre funzioni includono:
* Il supporto del senso di “amicizia”;
* La promozione del mercato libero ed equo attraverso
il rafforzamento del settore civile privato.
In realtà, tutte queste funzioni sono sia molto importanti,
interdipendenti ma nello stesso tempo contraddittorie.
[43]
Questo processo di partecipazione-coinvolgimento-empowerment
della società civile, e, quindi, di pluralizzazione dei soggetti ha visto
l’emersione di tante forme diverse di organizzazione nuove e non, congiuntamente
con la crisi dello Stato nazione. Secondo Finn, infatti, tutto ciò ha portato
ad una rivalutazione anche delle relazioni internazionali, “Ogni sviluppo
nelle relazioni internazionali può essere collegato ad alcuni eventi successi
in passato, ma mai prima d’oggi così tanto era cambiato, cosi velocemente
e ad un livello globale così esteso”
[44]
, e allo stesso tempo ad una rivalutazione del concetto
di diplomazia. Il contatto tra gli Stati, quindi, non avviene più solo ed
esclusivamente a livello centrale e governativo, ma anche e forse soprattutto,
a livello trasversale, grazie a persone, idee, mezzi di comunicazioni, forum,
associazioni studentesche, un mondo che possiamo definire sommerso ma molto
in fermento. “In senso ampio, la diplomazia, tuttavia, è stata trasformata
dalla tecnologia che lavora collegando il mondo in modo molto stretto, fisicamente,
elettronicamente e culturalmente”
[45]
. Per questo gli anni novanta insieme a tutte le
trasformazioni, hanno portato con se, un cambiamento vero e proprio nel concetto
di diplomazia e conseguentemente delle relazioni internazionali. Anche in
quest’ambito, nuove teorie sono state inventate per cercare di oggettivare
un mondo in movimento e in continua trasformazione, esse hanno cercato di
colmare il gap tra la visione di Huntington “The Clash of Civilizations” e
quella di Fukuyama con la sua “The End of History”, ma forse più che colmare
il gap hanno cercato di superarlo e, hanno forse cercato, come suggeriva Darendorf,
di “Quadrare il cerchio”. Come Finn ritiene “Non ci sarà nessun’epifania globale,
nessuna caduta nell’anarchia, ma la natura della diplomazia deve adattarsi
al nuovo sistema, con alcune nuove regole e con alcuni nuovi giocatori”
[46]
. Per poter giocare bene, basta conoscere le regole
del gioco.
(Inizio pagina)
La cooperazione allo sviluppo e
il glocalismo.
Sfide,
difficoltà, crisi, trasformazioni ma anche nuove opportunità segnano il panorama
della cooperazione allo sviluppo all’inizio degli anni novanta. Politiche
di riorientamento e di ripensamento attraversano lo scenario internazionale
della cooperazione. Lotta alla povertà, aiuto umanitario, tutela dei diritti
umani e dei beni pubblici globali, tangibili e intangibili, sviluppo umano,
diventano imperativi per la cooperazione allo sviluppo.
Ciò nasce anche dal senso di “cooperation fatigue”
[47]
che s’insinua nei vari ambiti della cooperazione
internazionale. Da uno studio effettuato dall’UNDP nel 1998, infatti, si rileva
una sorta di diffusa perdita di credibilità, un diffuso senso di scetticismo
che attraversa l’opinione pubblica circa l’efficacia dell’aiuto e il settore
della cooperazione internazionale in generale, dovuto alla corruzione e al
dispendio inefficace di risorse. Il rapporto rileva anche una migliore e maggiore
predisposizione dei giovani verso la cooperazione allo sviluppo e un senso
diffuso di maggiore affidamento e ‘fiducia’ verso il sistema multilaterale
in generale e quello delle Nazioni Unite in particolare
[48]
. Tale consapevolezza non è insita solo nell’opinione
pubblica e nella società civile, ma anche nei discorsi e nelle agende delle
organizzazioni internazionali, delle ONG, dei singoli, delle associazioni,
dei sindacati, dei partiti. Sono emblematiche a tal proposito le osservazioni
di Boutrous Ghali “[…] la pace, nel suo significato più ampio, non può essere
raggiunta solamente dal sistema delle Nazioni Unite o dai governi. Le organizzazioni
non governative, le istituzioni accademiche, i parlamentari, le imprese e
le comunità professionali, i mezzi di comunicazione e il pubblico in generale
devono essere tutti coinvolti […]. Ora è tempo, per le sue nazioni e i suoi
popoli (delle Nazioni Unite), e per gli uomini e le donne che le servono,
di cogliere il momento nell’interesse del futuro.”
[49]
“Raggruppamenti non ufficiali e movimenti creano
ora reti che aiutano ad orientare la direzione
di politiche di sviluppo e a fornire risultati pratici. Per aver successo
la costruzione del consenso politico deve comprendere tutti”
[50]
. Questa domanda, voglia di partecipazione proveniente
dalla società civile si incrocerà con la richiesta, l’analogo appello lanciato
dalle organizzazioni internazionali governative e non. “Nasce dunque l’esigenza
di adeguare le forme della cooperazione alla crescente domanda di partecipazione
degli attori sociali delle realtà locali”
[51]
. “Nascono un interesse e una disponibilità inediti
per il dialogo tra le tipologie associative, che muovono in direzione
del superamento di vecchi parallelismi
e radicate compartimentalizzazioni. Le ONG tendono a spostare parte delle
proprie attività al nord, mentre associazionismo da sempre attivo sul territorio
nazionale tende, in modo crescente, a canalizzare parte della propria solidarietà
verso l’ambito internazionale […]. Forme nuove di mobilitarsi nelle emergenze
ma anche nella lunga durata dello sviluppo, azioni legate all’impegno dei
singoli, di gruppi, dei singoli di gruppi a volte estremamente fluidi, di
associazioni professionali e imprenditoriali, di ONG con maggiore o minore
livello di formalità, configurano un legame mobile tra società del nord e
del sud del mondo, la cui consistenza appare molte volte difficile da determinare
ma le cui potenzialità si rivelano fin dall’inizio notevoli”
[52]
.
Nel panorama attuale della cooperazione internazionale -
che è sicuramente caratterizzato da un ampio numero di difficoltà, ma anche
da alcuni segni positivi - si insidia una prospettiva diversa, caratterizzata
da un forte bilanciamento tra la dimensione globale e locale. Per Maxwell ed Engel “La cooperazione
allo sviluppo europea è stata sottoposta a cambiamenti significativi a partire
dal 1990. Il processo di trasformazione è ancora in corso, con molti dei suoi
più grossi benefici ancora da raggiungere. Eppure una nuova ondata di cambiamenti
è all’orizzonte, guidata da una combinazione di fattori interni ed esterni”
[53]
.
Il partenariato rappresenta uno tra i più importanti principi
d’azione all’interno del panorama della cooperazione internazionale all’alba
degli anni novanta. A tal proposito, un documento dell’OECD/DAC del 1996
[54]
, non solo rafforza principi e obiettivi fatti propri
dalle conferenze delle Nazioni Unite degli anni novanta, di cui si parlerà
a breve, ma sottolinea proprio l’importanza
e il valore innovativo del processo di partenariato. Il testo si focalizza
anche sul concetto di sviluppo umano, in quanto ‘people-centred development’,
e si richiama, infatti, ad un concetto di ‘partenariato più efficiente’ che
stabilisce tempi e modalità d’azione. Scadenza principale resta il 2015 sia
per la riduzione del 50% della percentuale di persone che vivono in condizioni
d’estrema povertà, sia per l’accesso ad un’educazione di base per la totalità
della popolazione mondiale; sia per la riduzione di due terzi del tasso di
mortalità infantile, sia per la partecipazione paritaria
delle bambine all’educazione primaria, sia per la riduzione del tasso di mortalità
dei neonati e dei bambini con meno di cinque anni, sia per la riduzione dei
tre quarti del tasso di mortalità materna, sia per l’accesso ai metodi di
pianificazione familiare per tutti gli individui in età di procreare e ai
servizi sanitari, sia per capovolgere le tendenze odierne allo spreco di risorse
ambientali, mentre il 2005 è la deadline per l’adozione di una strategia nazionale
per lo sviluppo sostenibile
[55]
. Tali impegni s’inquadrano nella nuova visione per
cui “In passato gli sforzi dell’aiuto implicavano quasi sempre una collaborazione
con le autorità centrali. Oggi lavoriamo con partner sempre più numerosi per
soddisfare le esigenze di maggiore efficienza. Siamo in presenza di sistemi
politici più pluralisti e decentrati, e l’importanza di un settore privato
dinamico non è più da dimostrare, del coinvolgimento delle popolazioni locali
e della partecipazione della società civile non è più da dimostrare”
[56]
. Come da Ianni evidenziato
[57]
, questa nuova visione di partenariato si caratterizza
per una nuova diversa è più responsabile definizione di ruoli, che si sposta
verso gli attori locali, quali associazioni, attori economici, società civile,
comunità locali ecc, distaccandosi, in un certo qual senso, dagli attori esterni
al contesto. Questo sia per incrementare un maggiore processo di empowerment
della società civile, sia per rafforzare le capacità locali nella gestione
dei processi di sviluppo. Gli obiettivi evidenziati dal documento dell’OECD/DAC
del 1996 si muovono su tre assi, quali la sostenibilità ambientale, lo sviluppo
sociale e il benessere economico. L’impegno, l’attenzione e la maggiore sensibilizzazione
della società civile verso l’esistenza di conflitti, povertà, deprivazione
generalizzata e violazione dei diritti umani insieme ad un più forte di responsabilità
sociale, accountability e ownership hanno favorito un radicamento del concetto
di cosviluppo all’interno dell’intera società civile che si muove in una sorta
di spazio glocale e che è diventata, per questo, globale.
Processi di forte riflessione e affermazione di principi,
valori e obiettivi attraversano anche il sistema delle Nazioni Unite, attraverso
le conferenze internazionali che puntelleranno tutto il decennio del 2000,
metteranno a confronto paesi e visioni, a partire soprattutto dagli anni novanta:
* La conferenza su ambiente e sviluppo di Rio
de Janerio del 1992
[58]
, in cui si afferma il riconoscimento dell’ambiente
come bene pubblico globale e propone il partenariato come
strumento di sostenibilità, in cui le comunità indigene, uomini, donne e bambini
sono chiamate a rafforzare. Il programma di azione adottato
è la famosa Agenda
21, che tenta di costituire processi fondamentali per la concertazione tra
soggetti della società civile e istituzionali.
* La conferenza mondiale sui diritti umani, tenutasi
a Vienna nel 1993
[59]
, in cui si riconosce l’importanza delle istituzioni
ai fini della democrazia e della partecipazione, raccomanda
inoltre un empowerment della società civile plurale ed invoca una partecipazione
diffusa nella tutela e difesa dei diritti umani.
* La conferenza internazionale su popolazione
e sviluppo, svoltasi a Il Cairo nel 1994
* che oltre ad analizzare lo stato della popolazione,
riconosce l’importanza delle organizzazioni non governative e invita tutti
ad inglobarle nei processi decisionali
[60]
.
* La conferenza mondiale sullo sviluppo sociale,
svoltasi a Copenaghen nel 1995, nella quale vengono enucleati i dieci punti
d’impegno delle politiche nazionali e internazionali
nel sostegno allo sviluppo sociale:
In questa conferenza, che in questa sede è, insieme con quella
del Millennio, quella più interessa, evidenzia il ruolo del partenariato con
la società civile, riconoscendo il ruolo di quest’ultima nella lotta alla
povertà, nella promozione del benessere e della tutela dei diritti umani,
promuovendo l’appoggio allo sviluppo delle sue capacità. Il programma d’azione,
in quella sede stabilito, mira alla formazione, alla definizione di quadri
normativi, alla creazione di reti per facilitare la sua partecipazione nella
definizione di politiche di sviluppo. In tale ambito si evidenzia notevolmente
il ruolo della cooperazione tra organizzazioni non governative con lo Stato
e con le autorità locali
[61]
.
* La quarta conferenza mondiale sulla donna, svoltasi
a Pechino nel 1995, evidenzia e promuove il ruolo della società civile nella
creazione di un clima favorevole alla promozione dell’uguaglianza
della donna;
* La seconda conferenza mondiale di Istanbul del
1996 sugli insediamenti umani, Habitat II
[62]
, sottolinea soprattutto il ruolo incisivo delle
comunità locali nella promozione del processo di sviluppo;
* Il vertice mondiale dell’alimentazione
[63]
, svoltosi a Roma nel 1996, oltre a denunciare lo
stato del mondo, evidenzia anch’essa il valore della stretta collaborazione
tra attori della società civile e governi;
* La conferenza mondiale del millennio svoltasi
a New York nel settembre del 2000
[64]
, che oltre a riassumere i contenuti delle conferenze precedenti,
fissa principi e obiettivi dello sviluppo da conseguire
entro lassi di tempo ben precisi. I principi, più importanti a cui s’ispira
la dichiarazione del Millennio, sono quelli dell’uguaglianza,
del rispetto per la natura, della tolleranza, della solidarietà, della responsabilità
condivisa, della libertà, mentre per quanto riguarda gli obiettivi,
essi sono guidati da valori condivisi quali, diritti umani, democrazia e buon
governo, ma il
vero nucleo sono della dichiarazione del Millennio sono gli otto Millennium
Development Goals, quali:
1) L’eliminazione della povertà estrema e della fame:
* Dimezzando la percentuale
di persone che vivono con meno di un dollaro al giorno;
* Dimezzando la percentuale
di persone che soffre la fame;
2) Il raggiungimento dell’istruzione elementare universale:
* Assicurando che tutti i bambini
completino il ciclo degli studi elementari;
3) La promozione dell’uguaglianza dei sessi e il conferimento
di potere e responsabilità alle donne:
* Eliminando, preferibilmente
entro il 2005, e a tutti i livelli entro il 2015, la disparità di genere nell’istruzione
elementare e secondaria;
4) La diminuzione
della mortalità infantile:
* Riducendo di due terzi il
tasso di mortalità fra i bambini al di sotto dei cinque anni d’età;
5) Il miglioramento della salute materna:
Diminuendo di tre quarti il tasso di mortalità materna;
6) La lotta all’HIV/AIDS
, alle altre malattie tra cui la malaria:
* Fermando o cominciando ad
invertire la tendenza alla diffusione dell’HIV/AIDS;
* Fermando o cominciando ad
invertire l’incidenza della malaria e di altre importanti malattie;
7) Il raggiungimento di una maggiore sostenibilità ambientale:
* Integrando i principi dello
sviluppo sostenibile nelle politiche e nei programmi nazionali; invertendo
la tendenza al depauperamento delle risorse naturali;
* Dimezzando la percentuale
di persone che non hanno accesso all’acqua potabile;
8) Lo sviluppo di una partnership globale per lo sviluppo:
* Sviluppando ulteriormente
un sistema finanziario e commerciale aperto , che sia basato su delle regole
e sia prevedibile e non discriminatorio. Questo obiettivo prevede
inoltre un impegno a favore del buon governo, dello sviluppo e della diminuzione
della povertà a livello nazionale e internazionale;
* Occupandosi delle particolari
esigenze dei paesi meno sviluppati. Questo obiettivo prevede l’adozione d’esenzioni
doganali e l’eliminazione delle quote per le loro
esportazioni; l’incremento degli interventi per la riduzione del debito estero
dei paesi poveri fortemente indebitati; la cancellazione del debito ufficiale
bilaterale; una assistenza allo
sviluppo più generosa per i paesi impegnati nella riduzione della povertà;
* Facendo fronte alle speciali
necessità dei paesi in via di sviluppo privi di sbocchi sul mare e degli stati
in via di sviluppo delle piccole isole;
* Affrontando esaurientemente
ed efficacemente i problemi del debito dei paesi in via di sviluppo, mediante
l’adozione di misure nazionali ed internazionali che rendano
il debito sostenibile nel lungo periodo;
* Creando, in collaborazione
con le imprese farmaceutiche, che i medicinali essenziali siano accessibili
a basso costo nei Paesi in via di sviluppo;
* Rendendo disponibili, in collaborazione
con il settore privato, i benefici delle nuove tecnologie dell’ informazione
e delle comunicazioni”
[65]
.
Nella Dichiarazione del Millennio, quindi, ben otto obiettivi
di sviluppo sono stati fissati, con tanti sotto-obiettivi, ma quello che in
questa sede ci interessa maggiormente è l’ottavo, cioè, quello relativo all’instaurazione
di partnership globale per lo sviluppo, obiettivo particolare sia perché è
l’unico che non si rivolge solo ed esclusivamente ai PVS, (cosa che accade
invece per gli altri sette) e che richiede un impegno da parte di tutti i
paesi, proprio dell’ottica di co-sviluppo e partenariato di cui si fa portatore,
e sia perché è anche l’unico al quale non è stata assegnata una scadenza temporale;
questo sia perché la realizzazione di politiche e partnership è un processo a lungo
termine e necessita dei suoi tempi che non possono e non devono essere in
alcun modo affrettati o forzati, sia perché sarebbe stato impossibile e utopistico
pensare di fissare una sorta di ‘deadline’ per il processo di partenariato,
che è visto come importante momento e mezzo di confronto nella costruzione
di collaborazioni e cooperazioni a lungo termine.
In questa
prospettiva spesso definita “glocale”
[66]
, si avvia un processo di ridefinizione sociale, politico
e progettuale d’azione e insieme di pensiero e di idee
[67]
. Da alcuni studiosi è stata evidenziata “La creazione
di un sistema internazionale – parallelo e complementare a quello esistente
– rappresentato da un mosaico di città basato sul bilanciamento di identità,
culture ed interessi e non meramente sul bilanciamento del potere degli stati-nazione”
[68]
. Bisogna, però, non solo definire con attenzione,
i prerequisiti, i valori, attori d’azione della cooperazione globale allo
sviluppo ma anche prendere le distanze da un ampia di definizioni
ambigue e fallaci
[69]
. Per questo il riferimento all’interdipendenza tra
comunità locali (localismo) o alla creazione di partenariati o networks orizzontali,
non deve essere confuso con il multilocalismo. Il mondo della cooperazione
allo sviluppo si muove attraverso un’ampia gamma di diversi attori che agiscono
sia a livello internazionale che a livello locale in maniera interconnessa
e a in reti, spesso con l’obiettivo di creare dei
ponti tra il nord e il sud, processi
partenariato come evidenziato dall’OECD.
C’è una vera e propria galassia di grandi e piccoli attori che condividono,
nella prospettiva della cooperazione allo sviluppo e alla pace, varie forme
di azione allo sviluppo umano, culturale, politico economico. Diversi attori
hanno adottato un’agenda particolarmente innovativa peace-oriented e people-centered.
Le ONG di
sviluppo, gli attori economici globali, le organizzazioni internazionali ,
gli enti locali, le associazioni, i tavoli, i forum di discussione, gli individui,
le associazioni di donne, università, ITC, comitati cittadini, media, sindacati,
la società civile nel complesso è il nuovo punto di forza della cooperazione.
L’obiettivo primario dello sviluppo umano può essere raggiunto solo grazie
al contributo di attori realmente impegnati, coscienti ed esperti conoscitori
della realtà in cui vanno ad operare. L’impegno nella cooperazione internazionale
delle istituzioni municipali, delle comunità religiose, delle associazioni
locali, delle imprese economiche, delle ONG, delle amministrazioni e dei gruppi
di enti privati e pubblici, e dei cosiddetti CBOs (Civil Body Organization)
[70]
, potrà contribuire all’instaurazione di concreti
processi di partenariato. In questo modo si inventa un laboratorio sociale
per un reciproco riconoscimento ed una collaborazione strategica. I potenziali
della cooperazione sono altissimi, la ricerca di un forte link tra i vari
benefici della dimensione globale – in termini di tecnologia, informazioni
ed economia – e la dimensione locale, possono con il tempo stabilire
un sistema bottom-up per la governance della globalizzazione. Nel contesto
poi della governance municipale, i governi locali possono diventare i “direttori
d’orchestra”, e parlare, essendo capaci di armonizzare diversi attori e bisogni,
con realtà urbane, unendosi in reti transnazionali e partenariati, dare cioè
un contributo concreto per la governance globale”
[71]
. I settori per cui e su si lavora sono tra i più
diversi, come, la riforma della diplomazia tradizionale, pace e sviluppo;
sviluppo e educazione allo sviluppo umano; governance a livello municipale;
risorse del managment; empowerment della società civile e democratizzazione;
ristrutturazione dei fondi e delle risorse pubbliche; riorientamento dei meccanismi
finanziari, specializzazione dei settori innovativi come l’ITC. Nell’ambito
dei dibattiti interni alla cooperazione internazionale si è assistito a forti
stimoli al ripensamento e al riorientamento delle politiche di sviluppo. Tra
queste vi è anche la relazione intercorrente tra pace e sviluppo. Ciò parte
dalla critica alla visione dicotomica e non-integrata tra cooperazione allo
sviluppo e cooperazione alla pace. Tale biforcazione è stata uno dei punti
deboli della cooperazione internazionale. Politiche di sintesi (sviluppo plus
pace) devono essere messe in atto, dimostrando in tal modo di superare gli
ostacoli alla realizzazione di politiche di sviluppo a lungo termine, dando
con ciò nuovi inputs. Un’opera diffusa di Campaign a livello internazionale,
regionale, nazionale, locale; la promozione dei cosiddetti fondi misti
[72]
; la struttura finanziaria e la disponibilità di
informazioni economiche, la realizzazione di politiche per lo sviluppo umano,
accordi di carattere decentrato, sono solo alcuni tra gli strumenti-obiettivi
in campo.
Processi di valutazione d’errori passati, di ripensamento
hanno attraversato molti settori e tematiche della cooperazione allo sviluppo.
Un grave errore, ad esempio, è consistito nel tener separate e compartimentalizzate
le politiche e i programmi di cooperazione allo sviluppo e le iniziative peace-oriented.
Si rileva l’importanza degli attori locali, infatti, spesso in passato il
non coinvolgimento di attori locali ha determinato il fallimento di politiche,
progetti e programmi, cosa avvenuta anche per piani o strategie di pace e
ripacificazione. L’importanza di questi attori, non è più solo a livello locale,
essi, infatti, hanno sviluppato una forte capacità d’interazione e spesso
di influenza all’interno di agenzie internazionali, corporazioni statali in
arene globali, La rivalutazione del nesso tra guerra e povertà, in quanto
circolo vizioso e fattore determinante realtà di povertà, guerra endemica,
proliferazione di conflitti e diffusione della violenza. Tali processi prima
ridotti a dimensione locale oggi hanno risonanza globale e toccano l’intera
comunità mondiale. Ciò è avvenuto anche per concetto di peace building che
non può essere concepito più secondo un’ottica settoriale, ma va considerato
come un’asse centrale per ogni strategia di sviluppo. La riconcettualizzazione
è avvenuta anche per il circolo virtuoso tra stabilità, riduzione della povertà
e sviluppo che se realizzato a lungo termine può spezzare il circolo vizioso
di povertà, guerra e conflitti. Il ruolo delle città
[73]
, centri molto innovativi sia a livello culturale,
intellettuale, economico, è rivalutato come luogo in cui l’emergente società
civile è più forte e dove le relazioni tra governi e amministrazioni locali
sono più strette. Si ricerca una più integrata e pluralistica governance della
globalizzazione. All’interno del processo decisionale globale, si assiste
ad una sorta di doppio movimento tra godimento dei benefici e vantaggi della
globalizzazione a livello locale e lo sviluppo e l’empowerment
delle stesse. L’uso della scienza-conoscenza globale, informazione,
comunicazione e formazione è considerato ora come strumento per la creazione
di un circuito promotore di fruttuose relazioni tra attori diversi. In questo
panorama, diventano fondamentali parametri come l’efficienza calcolata in
base all’accesso alle risorse finanziarie e alla reale fruizione delle iniziative
e all’impatto che esse hanno sulla realtà locale; l’effettività calcolata
in base alla realizzazione di progetti per anno, ai risultati di carattere
processuale, e processi di buon governo; la rilevanza, valutata in base all’abilità
nell’attrarre l’attenzione dei maggiori attori della cooperazione internazionale
e nell’interesse di ripetizione delle iniziative realizzate; l’impatto delle
politiche, misurate in base agli effetti reali tangibili e intangibili. Tutti
questi parametri puntano a processi d’accountability e ownership, per tentare
di realizzare, a partire da un livello discorsivo fino a giungere alla effettiva
realizzazione di politiche di sviluppo, una trasformazione, un ribaltamento
dell’ottica da cui si non solo si guarda la realtà ma si agisce concretamente,
cercando cioè di posizionare nell’agende politiche di tutti gli attori della
cooperazione allo sviluppo, il concetto di “Putting the Last First”
[74]
.
(Inizio pagina)
I principi al centro del dibattito:
coordinamento, coerenza ed efficacia. La questione del rapporto tra interventi
umanitari e politiche di sviluppo.
In
una dimensione multiattoriale e pluridimensionale, le parole all’ordine del
giorno nei forum internazionali sono: coordinamento, coerenza, efficacia,
pertinenza delle politiche di sviluppo; non solo per un’esigenza di riuscita
delle politiche stesse ma anche per ridare forza e nuovo impulso alla cooperazione
allo sviluppo, la quale nella prima metà degli anni novanta subì una forte
perdita di credibilità, dovuta alla crisi in cui versavano la politiche di
cooperazione. E’, infatti, in atto “un processo più ampio e profondo di mutamento
che coinvolge gli attori, le problematiche e le forze dell’azione”
[75]
.
Il significato di “coerenza” nell’ambito della politica e
della cooperazione internazionale
[76]
, così come altri termini politici affascinanti,
quali partecipazione
[77]
e sviluppo sostenibile, rischiano di perdere il
loro significato. Esiste, infatti, una vasta gamma di diversi sensi da attribuire
al concetto di “coerenza”: tra aiuti e politica estera (coerenza politica),
tra diversi attori che si occupano di aiuti umanitari (coordinamento dell’aiuto)
e tra aiuti e politiche di sviluppo. Comune al dibattito, è l’abbattimento
della compartimentalizzazione delle dimensioni concettuali, istituzionali
e di budget per accrescere la coerenza dei risultati. L’errata considerazione
della coerenza come risultato e non come processo è stato uno tra i più gravi
errori
[78]
. Di per se stessa, la coerenza è un valore neutro
e può essere giusto quanto sbagliato, dare per scontata e legittima una politica
coerente per giusta, sarebbe un intoppo logico; glissare sul chi sta definendo
e sul come si stiano stabilendo i contenuti delle politiche di cooperazione
potrebbe essere pericoloso. Bisogna immergersi in una sorta di politica dell’equilibrio
e di coordinamento, la quale a fronte della cooperazione internazionale multifocale,
non può non tener conto di una serie di realtà:
* La realtà dell’arena politica, come frutto del
coordinamento tra strategie di advocacy a livello nazionale e internazionale;
* La realtà della self-governance, come frutto
del coordinamento tra leadership strategiche e partecipazione diffusa e radicata;
* La realtà della mobilitazione della società
civile, come frutto del coordinamento tra strategie politiche di massa e approcci
locali e politiche decentrate;
* La realtà delle strategie di cooperazione, come
frutto di coordinamento tra approcci di confronto/scontro e collaborativi
e cooperativi,
* La prospettiva della cooperazione internazionale,
come frutto di coordinamento tra gli obiettivi a breve termine del campaign
e il valore costruttivo e costitutivo a lungo termine
che esso possiede.
[79]
Queste politiche di coordinamento, sono ottimi strumenti
di promozione dell’effettività e della pratica della trasparenza, Josè Antonio
Alonso
[80]
rileva però davvero tante difficoltà nell’attuazione
di coerenti politiche multilaterali, prima tra tutte l’asimmetria tra i livelli
di effettiva integrazione ed efficienza delle organizzazioni internazionali.
Nel contempo, però, politiche autonome non hanno più tanto senso in un mondo
dove regna ormai un’interdipendenza circolare, “nessuno è libero dall’effetto-contagio[…].
Questo coordinamento richiede un sistema istituzionale multilaterale con una
reale capacità di sviluppo di dialogo e di gestione coordinata delle politiche”
[81]
. Coordinamento, effettività e coerenza nelle politiche
di cooperazione, non solo, sono desiderabili, ma oggetto d’obblighi e riforme,
anche perché la politica dell’incoerenza potrebbe intaccare l’implementazione
e l’effettività delle politiche di sviluppo, producendo reazioni avverse e
la messa in discussione della legittimità dei governi nella realizzazione
delle stesse
[82]
.
Nell’ottica di una nuova politica internazionale maggiormente
coordinata, Alonso analizza il valore attuale del multilateralismo, passando
attraverso tre categorie
[83]
, definendolo come “una proposta per il futuro” che
generi coordinamento, advocacy e accountability. Esso lavora contro l’inerzia
istituzionale, contro la gerarchia internazionale, e la prerogativa delle
competenze statali, per la garanzia di una gestione più democratica e inclusiva
delle politiche, quindi per l’efficacia, per il coinvolgimento dal basso e
a livello locale delle comunità, quindi, per la pertinenza; per un’agenda
multidimensionale e multiattoriale, quindi, per i principi di coerenza e coordinamento.
E’ possibile costruire schema logico del nuovo multilateralismo, che lotta
per le forze motrici e contro gli ostacoli
[84]
, indicati rispettivamente sulla destra e sulla sinistra
dell’organigramma.
[85]
Fonte: Alonso A. J., Globalization, civil society and
the multilateral system, Development
in Practice, vol. 10, n 3&4, 2000,
pp. 348-360.
Il paradosso maggiormente evidenziato, tanto da Alonso quanto
da Macrae e Leader, è che la complessità dei governi moderni, dovuta soprattutto
alla partecipazione a corpi e organismi internazionali, come la succitata Unione Europea,
rende particolarmente difficile l’attuazione di ciò che è definito in linee
generali, coerenza. A tal proposito governi e istituzioni internazionali stanno
cercando di sviluppare nuovi metodi per la gestione di questa complessità,
in particolare attraverso nuovi meccanismi interdipartimentali e coordinamenti
inter-agenzie
[86]
.Passando, quindi, ad un’analisi delle attuali istituzioni
internazionali quali l’Unione Europea, le Nazioni Unite, i governi nazionali,
regionali, subregionali, optano, anelano e lavorano per attuare politiche
coerenti, effettive, efficaci e coordinate tra loro. Sulla scia dei dibattiti
interni all’Unione Europea
[87]
, il tema del coordinamento e della coerenza sta
diventando uno degli orizzonti più importanti da raggiungere e al più presto
possibile. Dal punto di vista della cooperazione UE-ACP
[88]
, i principi fondamentali che guidano le politiche
sono:
* Eguaglianza tra partner e “ownership” di strategie
di sviluppo. Infatti, in linea di principio gli Stati ACP determinano autonomamente
lo sviluppo delle proprie società ed economie;
* Partecipazione. A parte i governi centrali considerati
partner principali, il partenariato è aperto ad altri attori (per esempio
la società civile in generale, il settore privato,
i governi locali);
* Dialogo e obblighi reciproci. Le parti coinvolte
hanno assunto obblighi reciproci tra i quali il rispetto dei diritti umani.
Ciò è monitorato attraverso il processo dialogico;
* Differenziazione e regionalizzazione. Gli accordi
di cooperazione variano a seconda dei partner e del proprio livello di sviluppo,
i propri bisogni, performance, e strategie di sviluppo
a lungo termine
[89]
.
La domanda a cui cercano di rispondere Macrae e Leader è
“cosa rende una politica coerente”? La risposta consiste nella riunificazione
delle politiche d’aiuto umanitario con la politica estera. Bisogna, cioè,
in questo modo, priorizzare, riconciliare i numerosi e concorrenti obiettivi
politici, in un’ottica di riforma istituzionale di responsabilità generalizzata.
Coerenza e coordinamento devono essere un modus operandi a livello programmatico
e istituzionale, ma devono anche essere promossi a livello delle politiche
settoriali, cioè tra aiuti, commercio e politica estera. L’analisi dei due
autori si concentra anche sul ruolo della coerenza all’interno del sistema
delle Nazioni Unite
[90]
, sottolineano infatti come l’ONU nello scorso decennio
abbia impiegato molte forze nella definizione di una agenda della coerenza,
in diversi campi, tra i quali anche quello della sicurezza
[91]
. Le riforme nell’ottica del processo del lavoro
di integrazione interdipartimentale partite nel 1997 sono però rimaste confinate
all’ambito dello scambio delle informazioni e non si sono estese alla completa
realizzazione di programmi comuni. Dal punto di vista della politica internazionale,
inoltre, quest’ultima sembra essere guidata più da politiche dipartimentali
e umanitarie che da una coordinata e coerente politica concertata. L’analisi
di Macrae e Leader si conclude con l’amara constatazione che il modello della
coerenza promesso agli inizi degli anni novanta dalle grandi istituzioni internazionali
soprattutto nel rinnovo delle politiche di sviluppo e di aiuti soprattutto
nei PVS è rimasta abbastanza disattesa. In realtà secondo quest’analisi, l’aspetto
umanitario dell’intervento ha subito profondi cambiamenti e strutturali e
concettuali, mentre quello politico meno. Ma l’aspetto positivo è che la convergenza
delle politiche di sviluppo e di aiuti umanitari, ha mobilitato le iniziative
nell’ottica del coordinamento e della coerenza. Troppo spesso si è fatta un’interpretazione
banale, superficiale e confusa della coerenza, considerandola come:
* la semplice delega delle responsabilità per
una analisi e gestione delle politiche dalla sfera diplomatica alla sfera
dell’azione umanitaria;
* In assenza di strumenti effettivi, l’accrescimento
degli interessi all’interno dei circoli diplomatici nell’uso d’assetti umanitari
come parte di strategie politiche. Tali strategie,
non solo compromettono i principi umanitari, ma anche i risultati a livello
politico diverrebbero davvero discutibili;
* L’accrescimento della sovrapposizione e della
confusione tra le condizioni tecniche necessarie per un’effettiva responsabilità
e accountability dell’azione umanitaria e la condizionalità
politica sull’assistenza umanitaria, (ciò anche perché situazioni possono
essere percepite in modo diverso secondo la particolare relazione tra il donatore
e il beneficiario degli aiuti).
* Un semplice accrescimento dello scambio di informazioni,
ma una mancanza di chiara leadership e sufficiente capacità di trasferire
le forti analisi politiche in &n