PARTE I
3. La cooperazione decentrata,
una risposta alle domande di cambiamento?
La cooperazione decentrata: una risposta alle sfide della
cooperazione internazionale.
La cooperazione decentrata: una risposta alle sfide della cooperazione internazionale.
Tali fenomeni secondo Hocking
descrivono “il riconoscimento della relazione tra le forze coerenti e frammentarie,
le quali costituiscono una ‘dialettica locale-globale’, dove gli enti locali
danno forza alle strutture globali, le quali, a loro volta, inseriscono gli
eventi locali in un ‘continuum interattivo’. […].Il locale non è l’antitesi
del globale, ma è esso stesso una dimensione del processo di globalizzazione
così come gruppi o individui cercano di sfruttare i legami tra le arene politiche
e usare le regioni e le località come rotta d’influenza
[2]
. Nuovi approcci all’interno della cooperazione internazionale
cercano di rispondere alle sfide del cambiamento. Tra questi spicca quello
della cooperazione decentrata allo sviluppo, nata dall’incontro tra il rinnovato
stimolo alla partecipazione e il paradigma dello sviluppo locale. La cooperazione
decentrata rappresenta non solo una risposta alternativa alle abituali forme
di cooperazione internazionale e ma anche una forma d’espressione pluralizzata
della politica estera. La cooperazione decentrata, pertanto, si colloca aldilà
delle distinzioni:
* Tra pubblico
e privato, tra il mondo della solidarietà e quello dell’imprenditoria, tra
amministrazioni locali e il mondo del no profit;
* Tra governi centrali
e locali, dove la concorrenza per le competenze ha creato attriti
[4]
;
* Tra orizzontale
e verticale, le relazioni tra attori di uno stesso livello amministrativo
si intrecciano con quelle di diversi livelli;
* Tra locale, nazionale,
internazionale, il radicamento nel locale è accompagnato dalla ricerca di
un collegamento alle politiche nazionali e a quelle internazionali;
Tale approccio mira all’interazione
di una molteplicità di soggetti istituzionali, sociali ed economici e tende
a valorizzare, e non ad annullare, le diversità, sulla base di un rapporto
di partnership complesso, radicato nel territorio e costruito intorno all’asse
nord-sud. De Rita e Bonomi
[5]
, evidenziano che il paradigma dello sviluppo locale, affermatosi
pian piano nel corso degli anni ottanta, ha portato alla ribalta il ruolo
della comunità locale, della centralità del livello intermedio di azione,
della valorizzazione delle specificità locali e delle appartenenze, della
poliarchia, del primato del territorio. “La politica non può chiudersi nelle
sue dinamiche interne, deve saper dar senso logico e sintassi al policentrismo
dei soggetti, dei processi e dei poteri.”
[6]
Il desiderio di ampliamento dello spazio pubblico ben
oltre lo spazio statale, insieme alla condivisione e la moltiplicazione dei
fini e delle responsabilità sociali, riescono ad evitare, secondo gli studiosi
in questione, sussidiarietà e paternalismo, andando invece incontro a dinamiche
globali infinite. Ciò permette, secondo Claudio Donegà
[7]
:
* La crescente
proi
* Un proficuo rapporto
tra le specificità locali e le reti transnazionali, cioè, solo se la valorizzazione
delle risorse distintive del locale diventa la condizione per sostenere la
presenza nella dimensione transnazionale, il rapporto succitato
potrà essere considerato efficace, ovviamente il rapporto non è di carattere
esportativo, ma trasformativo e integrativo.
* La cooperazione
tra imprese e agenzie locali, in modo da massimizzare lo scambio d’informazioni,
conoscenza, valori e, secondo Donegà, ciò permette anche di trasformare
la diversità locale in valore economico.
* Una rivalutazione
del concetto di scelta, ciò significa che l’appartenenza territoriale diventa
oggetto di consapevoli attenzioni e strategie su come rafforzarla, qualificarla
e non darla più per scontata. Con la dimensione della scelta si allarga anche
la dimensione relazionale – cognitiva.
* Uno sviluppo
del sistema di prot
In definitiva, secondo Donegà,
il dinamismo delle società locali si nutre d’iniziative che tendono a ricostituire
un ambiente a partire dalle peculiarità e dalla ricchezza d’ogni territorio.
Queste combinano dimensioni sociali, economiche, con la preoccupazione della
crescita della coesione della sfera pubblica con quella privata, le tecnologie
di comunicazione sofisticate con i saperi contestuali. La loro ricchezza risiede
esattamente in questa misura che si adatta in ogni paese a dinamiche e formule
diverse. Ma la rilevanza di questo approccio di rivalutazione/trasformazione
del locale sta nella ricerca di complementarietà, di forme di cooperazione
che non si esauriscono sul territorio, ma che si traslano su un piano sovra,
intra, translocale e sopranazionale. Ed è proprio in questa circostanza di
rivalutazione del locale che la visione dell’approccio della cooperazione
decentrata si insinua, perché i suoi sforzi sono tesi:
* a legare le politiche
di sviluppo al territorio, garantendo la sostenibilità attraverso processi
di sussidiarietà,
* ad attivare processi
e politiche di sviluppo ancorate al territorio, rafforzando il ruolo della
società civile, grazie ad attori afferenti alla sfera economica, istituzionale,
sociale, locale, nazionale e internazionale;
* a rafforzare
le forme, le modalità e i tempi di intervento della dimensione partecipativa,
sostenendo processi di pacificazione e democratizzazione in diverse aree geopolitiche,
attraverso modalità flessibili, meno conflittuali tra governi centrali, e
locali, tra attori territorialmente e internazionalmente collegati da tematiche
di sviluppo umano.
[9]
E’ proprio da questa piattaforma
di lancio, anche e soprattutto nell’ottica del co-sviluppo del rapporto nord-sud,
che nasce la logica della cooperazione decentrata. Secondo il documento del
MAE-DGCS “La cooperazione decentrata allo sviluppo, Linee di indirizzo e modalità
attuative” del 2000
[10]
, è, infatti, riconosciuta in ambito internazionale, con
particolare riferimento alle strategie di lotta alla povertà, la rilevanza
acquisita dalla cooperazione allo sviluppo attuata sotto forma di partenariato
tra amministrazioni locali e società civile organizzata del Nord e del Sud
del mondo. La riflessione sulla cooperazione decentrata affonda le sue radici
negli anni ottanta
[11]
, ma, è solo nel 1990 che si afferma incontrastato il suo
potenziale implicito, ciò è testimoniato dal fatto che a livello internazionale
ci sono stati una serie di inputs che hanno segnato la trasformazione e poi
l’affermazione della cooperazione decentrata:
[12]
a)Nel 1992 era sottolineato
il ruolo dei governi locali all’interno di processi di sviluppo sostenibile
[13]
, ciò in sede della conferenza di Rio (Agenda XXI);
b)Sempre nel 1992, durante
la conferenza di Berlino, è stata stilata la
c)Nel
d)Nel 1995, con
e)Sempre nel 1995 l’OCSE-DAC
affrontava, nel documento “Participatory Development and Good Governance”,
l’argomento della partecipazione degli attori locali quale fattore fondamentale
nei processi di sviluppo.
f)Nel 1996
g) Nel 1997 nella Dichiarazione
finale del 33° Congresso mondiale dell’Unione delle Autorità locali a Mauritius,
sanciva gli stessi principi;
h)Nel 1998
i)Nel 1999 si sono svolti
vari incontri per l’approfondimento della “World Charter of Local Government”.
Tutti questi incontri internazionali
costituiscono un contributo programmatico e contenutistico per definizione
della cooperazione decentrata.
Ma cos’è la cooperazione decentrata?
Come può essere definito questo approccio? “L’azione di cooperazione decentrata
allo sviluppo svolta dalle autonomie locali italiane, singolarmente o in consorzio
tra loro, anche con il concorso delle espressioni della società civile organizzata
del territorio di relativa competenza amministrativa, attuata in rapporto
di partenariato prio
* Particolari richieste
sulla base dei principi dello sviluppo umano e locale provengono dai governi
nazionali;
* I governi dei
paesi donatori d’accordo con quelli interessatati contribuiscono all’instaurazione
di un ambiente favorevole alla realizzazione di piani di cooperazione decentrata;
* Le Organizzazioni
delle Nazioni Unite, d’intesa con i governi interessati, contribuiscono alla
creazione di uno spazio istituzionale e di sicurezza per la realizzazione
di politiche decentrate allo sviluppo umano;
* Gli Enti locali
e le Regioni interessate sono i veri partner politici dei Governi, mettendo
a disposizione le risorse locali disponibili e di propria competenza, assicurando
il coordinamento delle realtà locali, cofinanziando le attività
di cooperazione decentrata;
* La società civile,
sulla base della propria appartenenza territoriale, regionale, comunale, provinciale,
cantonale e via dicendo, organizza il principale soggetto operativo della
cooperazione decentrata, cioè, Comitati, Tavoli, o gruppi di lavoro locali;
* Le ONG di cooperazione
internazionale già presenti localmente partecipano alla pianificazione degli
interventi, mettendo a disposizione la loro esperienza e la loro capacità
organizzativa e gestionale, realizzano e costituiscono gruppi di lavoro locali,
Comitati o Forum.
* Le ONG locali
partecipano sia alla pianificazione e alla realizzazione degli interventi
operativi che alle discussioni e alle decisioni prese nei tavoli di lavoro.
Invece, volendo far riferimento
al documento del Consiglio dei Ministri d'Europa del 1996, dal titolo “Implementation
of decentralized cooperation Council Conclusion”
[18]
, gli attori della cooperazione allo sviluppo lì identificati
sono: i gruppi rurali, le cooperative, le ONG, le Autorità locali, i gruppi
di industriali, di professionisti e di commercianti, le istituzioni dedite
all’istruzione, le associazioni di lavoratori, le associazioni per la difesa
dei diritti umani e ogni altro tipo di associazione capace di contribuire
allo sviluppo del suo Paese. A tal proposito Ianni sottolinea che “La logica
che la contraddistingue […] è fondamentalmente pluriattoriale e si richiama
a quei principi di partecipazione empowerment, partenariato, ownership, cosviluppo,
posti dalla comunità internazionale alla base della nuova visione dello sviluppo
umano”
[19]
. Sempre per quanto riguarda gli attori, un importante documento
della Commissione Europea
[20]
, evidenzia che gli attori della cooperazione decentrata
sono: le Autonomie locali, o comunque gli enti con un livello di autonomia
adeguato, associazioni locali e gruppi, entità che servono la comunità, come
i medici, entità di promozione dello sviluppo, quali ONG, istituti di ricerca,
networks ed entità federative, come sindacati, associazioni per la tutela
dei diritti umani, settori privati di carattere informale. Questi attori non
costituiscono realtà a se stanti, ma sono legate da principi di collaborazione
e sussidiarietà.
Per quanto riguarda, invece
le modalità di intervento
[21]
della cooperazione decentrata, esse sono variabili secondo
gli enti che
Locale, cioè, relative ad
aree circoscritte e circostanziate, corrispondenti al decentramento politico-amministrativo
della zona o Paese in questione. Le zone in cui si interviene
devono essere di dimensioni medie ed intermedie, piccole al tal punto di gestire
efficacemente il lavoro ma grandi da permettere un brain storming ideale di
risorse, come regioni, dipartimenti, ecc.
* Integrata, cioè
realizzata in maniera consociata su diversi aspetti della cooperazione internazionale,
quali diritti umani, sviluppo sostenibile, salute ecc.
* Decentrata, cioè
basata su meccanismi di decentramento e delle informazioni, dei processi decisionali,
delle attività e dei finanziamenti.
* Collegata, cioè,
realizzata a livello locale ma anche a livello nazionale, permettendo in tal
modo un appoggio reale alle politiche di sviluppo locale, internazionale,
per far in modo di mettere in contatto sul serio le
realtà locali con quelle globali;
* Partecipata,
in modo da consentire a tutti gli interessati di prendere parte, non solo
alla realizzazione delle iniziative ma anche al processo decisionale;
* Ecosostenibile,
cioè promuovendo azioni durevoli nel tempo, utilizzando le risorse valorizzandole
senza distruggerle o precludendo l’utilizzo almeno pari alle altre generazioni
future;
° Duratura,
cioè, promuove azioni, non solo in grado di autoriprodursi nel tempo, ma che
sul piano economico-organizzativo potrebbero avere un follow up.
° Qualitativa,
e questa è quella più diretta allo sviluppo umano, cioè, realizza iniziative
in grado non solo di migliorare le condizioni economiche ma anche le relazioni
umane, innalzando il livello di soddisfazione dei
bisogni di salute educazione, salute e rispetto dei diritti umani.
Nel descrivere le possibili
modalità di attuazione della cooperazione decentrata il Rapporto della Commissione
delle Comunità Europee al Consiglio del 1996 utilizza un’altra griglia d’analisi:
* "integratrice”,
che opera orizzontalmente e a livello di reti, inglobando “collettività locali,
attori economici, ambienti accademici”;
* "a vocazione
partecipativa”, che focalizza la sua attenzione sulla partecipazione della
società civile;
* "a vocazione
sostitutiva”,che si occupa di fare da tramite per mezzo degli attori decentrati,
quando modalità di sostegno economico ufficiale sono sospese
[23]
;
Altre metodologie sono individuate
da Ianni quali quella territoriale, orizzontale e di sostegno, esse verranno
analizzate nel capitolo successivo dedicato all’analisi sulle metodologie
(Ianni) e sui modelli (Stocchiero) italiani di cooperazione decentrata.
Proprio perché la cooperazione
decentrata è orientata al pluralismo e all’innovazione, le modalità d’azione
sono molteplici, anzi è proprio grazie a queste che essa si arricchisce e
si pluralizza. La modalità flessibile, adattabile ha pertanto contribuito
ad attribuire al concetto di partenariato un ruolo preponderante e a ridurre
la distinzione tra interventi micro e macro, dando maggiore forza al concetto
di rete, di dialogo, di concertazione, attivando processi di decentramento
partecipato, dove Tavoli, forum, consorzi, conferenze sono ottimi strumenti.
Le domande poste dal paradigma dello sviluppo locale, le grandi sfide della
cooperazione internazionale hanno trovato risposta, anche se non l’unica,
nella cooperazione decentrata, dove “ il governo locale può assumere un ruolo
di primo piano nel facilitare processi atti a promuovere la fiducia all’interno
e tra le comunità, processi nella forma di un pluralismo amministrativo (managed pluralism)[…].
[24]
(Inizio pagina)
La cooperazione decentrata
nasce e si afferma per le sue caratteristiche innovative rispetto gli approcci
classici della cooperazione internazionale, cioè, quella governativa, attuata
dagli Stati nazione e quella non governativa attuata dalle ONG, locali e di
cooperazione internazionale
[25]
. L’ approccio decentrato, come delineato in precedenza,
è ormai riconosciuto in ambito internazionale, nel quadro delle strategie
più idonee alla lotta della povertà, per la rilevanza acquisita dall’azione
di cooperazione allo sviluppo attuata in forma di partenariato fra soggetti
omologhi delle realtà e amministrazioni locali e della società civile organizzata
dei paesi sia del Nord e che del Sud del mondo. Si è dunque sviluppata e consolidata
a livello internazionale, soprattutto nel corso dell’attuale decennio, la
consapevolezza dell’importanza del ruolo giocato dalle realtà subnazionali
e dagli Enti locali nei processi di valorizzazione, di "governance"
del proprio territorio e del valore dell’apporto d’esperienze di omologhe
realtà locali. Tale consapevolezza è stata favo
L’approccio governativo, classico
non può essere però qui né sottovalutato né dimenticato. L’apporto degli aiuti
internazionali nel corso degli ultimi decenni è migliorato dal punto di vista
qualitativo. Van Rooy
[26]
evidenzia come pratiche e priorità per tutto il settore
dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) si siano trasformate in positivo.
I punti chiave riguardano il fatto che l’aiuto legato (tied aid) nel corso
degli ultimi vent’anni è diminuito sia nell’ammontare quantitativo che nel
tipo di aiuto legato. L’APS guarda a nuovi standard di valutazione dei donatori
bilaterali e multilaterali, all’impatto potenziale dei progetti sullo sviluppo
e all’analisi di genere. La cooperazione governativa, per decenni ha rappresentato
un’importante e spesso unica forma di cooperazione, ma spesso gli Stati nazione,
agendo sotto l’egida della politica del potere e delle relazioni geopolitiche,
hanno operato per motivi di carattere economico-politico-sociale nell’ottica
delle negoziazioni internazionali, degli accordi, della mediazione e l’intervento
nelle crisi. Restando pertanto, comunque, legati ad interessi nazionali, hanno
spesso finito per scegliere tra una delle parti in conflitto
[27]
Il mondo della cooperazione governativa, caratterizzata
da aspetti politici e burocratici, spesso ha avuto il limite di non riuscire
a mirare e a conoscere precisamente le realtà locali, ma si è spesso orientata
alla “real politik” e sulle tematiche più legate alla sicurezza internazionale.
Caratterizzata da rigidità, esclusività, elitismo e dal potenziale abuso di
potere, spesso non è stata in grado di instaurare processi di accountability.
Puntando più alla ricerca di soluzioni su questioni internazionali, con strumenti
quali, accordi politici ed economici, ha spesso tralasciato l’aspetto processuale
e durevole, necessario per la costruzione di processi di pace e di sviluppo
sostenibile ed umano. Questa consapevolezza oggi si è diffusa e radicata in
molti Paesi
[28]
, all’interno delle organizzazioni regionali
[29]
ed anche all’interno delle Nazioni Unite
[30]
. Il mondo della cooperazione governativa è, però, caratterizzato
da alcuni vantaggi, quali la possibilità di poter esercitare, all’interno
di situazioni conflittuali, un’importante pressione per la conciliazione,
la possibilità d’accesso e partecipazione diretta al processo politico degli
accordi e negoziazioni; il collegamento anche a politiche non governative
per garantire un’effettiva implementazione degli accordi e fungere, quindi
da supervisore e controllore degli impegni presi dalle parti in causa. Spesso,
però, gli Stati sono formati ed informati da una logica Stato-centrica della
politica del potere e perdono di vista gli obiettivi chiave della cooperazione
internazionale a cui, però, la cooperazione decentrata ha mirato dritto, quali,
fattibilità, rilevanza e praticità. I limiti
[31]
che essa ha cercato di superare e che spesso caratterizzavano
le politiche governative sono:
* il centralismo,
fenomeno caratterizzato dalla presa di decisioni in modo centrale nonostante
fossero indirizzata ad aree diverse da quella geostrategicamente dominante;
* il verticismo,
caratterizzato dalla logica top down, cioè dal rapporto verticale e rigido nella relazione con enti e comunità
substatali o comunque inserite in una gerarchia di livello
inferiore;
* il
decisionismo, caratterizzato dalla presa
di decisioni in maniera auto
* il settorialismo, caratterizzato dalla compartimentalizzazione di temi, teorie, pratiche
e studi che ha causato, non solo poco coordinamento, dispendio di risorse,
e ripetizioni di progetti, ma ha anche creato, come spesso ha evidenziato
Chambers, distorsioni nella preparazione degli esperti;
* l’assistenzialismo, caratterizzato da visione pietistica che sostiene e rafforza la subordinazione,
la sogg
* La cooperazione decentrata, certo
con i suoi limiti a livello di risorse ed esperienza, si promessa di superare
tali limiti rispondendo con approcci caratterizzati dal:
* decentramento
nella partecipazione alla presa del processo decisionale con incidenza e rilevanza
locale sia la al processo generale di politiche centrali;
* processo bottom up costruito attraverso la discussione, il dibattito e il confronto, attuando
allo stesso tempo processi di informazione decisionale;
* diffusionismo e concertazione delle decisioni, coinvolgendo tutti attraverso processi
di ascolto comprensione e azione;
* integrazione e interazione tra settori e attori della cooperazione allo sviluppo
per generare ciò di cui si è parlato in precedenza, cioè coordinamento, coerenza
ed efficacia
[33]
;
* Ownership e accountability
[34]
, cioè, attraverso processi di appropriazione di politiche
di sviluppo, azioni concertate e coordinate tra tutti i soggetti attivi, partecipi
e coinvolti nel processo di trasformazione della realtà locale.
L’abilità delle Autonomie
locali di rapportarsi in forma diretta con le tematiche delle realtà locali
dei PVS apportando anche il "know-how" di tutte le entità economiche,
sociali, culturali e scientifiche del proprio territorio, costituisce dunque
un elemento caratterizzante per la cooperazione decentrata, a differenza di
quella centrale, che è per sua natura intergovernativa ed è quindi caratterizzata
da una serie di obbligazioni normative e procedurali e meno idonea all’instaurazione
di tale rapporto.
La cooperazione decentrata,
però, ha tratto dalla cooperazione governativa, non solo gli spunti per la
revisione di limiti insiti in tale approccio, ma è stata in grado di instaurare
rapporti di forte collaborazione con essa. La sua abilità nel convogliare
azioni di cooperazione allo sviluppo qualificate verso, con e su presenze
sociali, culturali, scientifiche, economiche e finanziarie del proprio territorio,
è, infatti, confermata dalle esperienze già maturate in tal senso. Gli Enti
locali sono diventati uno tra i partner preferenziali della cooperazione governativa
soprattutto all’interno di politiche anche economiche, volte a promuovere,
attraverso l’instaurazione di partenariati per lo sviluppo con le realtà locali
del paese beneficiario, sia la creazione di ambienti favorevoli alla crescita
di forme associative e cooperative di micro, piccole e medie imprese; sia
la promozione di sistemi creditizi equi e sostenibili; sia alla creazione
di centri di formazione professionale e specialistica. La cooperazione governativa
ha, talvolta, permesso la proliferazione di progetti scoordinati, non a lungo
periodo, progetti che hanno dato vita alle famose cattedrali nel deserto,
non solo dal punto di vista dell’inutilità strutturale ma anche funzionale.
Pertanto, la cooperazione decentrata si è maggiormente focalizzata, come sottolinea
un recente documento della Commissione Europea
[35]
, su una serie di metodologie e criteri d’azione che sono
anche diventati i fini delle politiche di cooperazione, quali:
* Il criterio della rilevanza relaziona
problemi reali, potenziali e il programma degli obiettivi. L’analisi della
rilevanza si snoda tra rilevanza generale, politica, sociale e temporale,
cioè relaziona la politica in questione con “appropiateness”
[36]
degli obiettivi, con le linee guida, con le politiche governative,
con gli interessi dei soggetti sociali, e con la durata
del piano d’azione.
* Il criterio della fattibilità
può essere soddisfatto solo se, nell’attuazione delle politiche decentrate
allo sviluppo, si valutano caratteristiche quali: “la consistenza interna
della struttura logica”
[37]
per verificare se l’intervento è realistico, consistente
e sufficiente; “l’organizzazione e la gestione dei programmi”,“il metodo si
intervento”, “costi e risorse”
[38]
;
* Il criterio della praticità consiste
sia nella sua rilevanza esterna a livello nazionale, locale, settoriale, verticale,
orizzontale, e intersettoriale, sia nella effettiva attivazione di
processi di ownership, sia nella fattibilità tecnica e sociale, sia nella
gestione del processo di sviluppo, dal punto di vista istituzionale, finanziario,
ambientale e culturale
[39]
.
L’UNOPS e altri ritengono
che a differenza della cooperazione tradizionale e governativa, la cooperazione
decentrata “riconosce uguale dignità e responsabilità alle due comunità partner
mirando a promuovere cambiamenti in entrambe”
[40]
, cioè, la cooperazione decentrata si inserisce perfettamente
tra la conc
Per quanto riguarda, invece,
la cooperazione non governativa, essa è sempre stata davvero importante, e
ha contribuito in maniera sostanziale alla ridefinizione delle politiche tradizionali
di cooperazione allo sviluppo. Ha subito una serie di evoluzioni, ma ha è
sempre stata caratterizzata da
[42]
, (1) l’intermediazione tra i diversi livelli della cooperazione
allo sviluppo (locale, nazionale e internazionale) e tra i diversi attori,
(2) la valorizzazione delle diversità del corpo sociale, (3) la catalizzazione
di potenzialità nascoste, grazie alle sue caratteristiche di malleabilità,
fluidità ed adeguamento, (4) la mobilitazione di risorse umane locali, (5)
la catalizzazione e la sensibilizzazione dei processi sociali di solidarietà.
Inoltre a partire soprattutto dal
A sottolineare questi due
aspetti è Fowler, il quale evidenzia che le ONG, sono da distinguere dalla
società civile nel complesso, ma che come detto altrove sono solo “la punta
dell’iceberg”
[46]
. Parlare di ONG, adesso così come si presentano nell’ambiente
della cooperazione significherebbe perdere la maggior parte degli spunti utili
alla riflessione sulle cesure e le continuità con la cooperazione decentrata.
Per ONG, “possiamo definire le organizzazioni di cooperazione internazionale
che agiscono nel e dal nord come organizzazioni no-profit che sono economicamente
indipendenti da finanziamenti ufficiali, che hanno un forte supporto popolare
e che emergono dagli sforzi del settore privato per migliorare le condizioni
di vita dei gruppi più poveri nel sud ed aumentare la loro partecipazione
politica e sociale; mentre, contemporaneamente, promuovendo la consapevolezza
dei loro concittadini circa le cause e la natura del loro (e sempre più il
nostro) impoverimento, e sfidando quelle autorità pubbliche e private le cui
decisioni stanno ostacolando l’instaurazione di una società globale nella
quale i diritti umani sono rispettati”
[47]
.
In generale, come sottolinea
de Senillosa, le ONG stanno scalando la vetta della loro reputazione, dopo
un periodo di perdita di credibilità, come canali affidabili nell’ottica dello
sviluppo sociale, per l’alto livello di partecipazione della società civile,
per i rapporti collaborativi tra ONG del nord e quelle del sud, per l’acquisizione
di abilità, preparazione ed esperienza, grazie a nuove forme d’azione, quali
quelli del campaign, della sensibilizzazione internazionale. Rappresentano
oggi uno dei più importanti attori nel campo della cooperazione allo sviluppo,
agiscono lavorando su politiche di pressione sul settore pubblico e privato
nel processo decisionale, contando su una base sociale davvero vasta, operando
per apportare innovazioni e alternative ideologiche e valoriali, focalizzandosi
su politiche di advocacy per il comportamento delle comunità locali e internazionali
verso la tutela dei diritti umani.
Le ONG del nord, ma anche
quelle del sud, si sono evolute e hanno seguito un processo di sviluppo caratterizzato
da quattro fasi o meglio generazioni
[48]
, mentre adesso ci stiamo avviando, secondo de Senillosa,
verso la quinta generazione di ONG, certo non con poche problematiche. La
tabella che segue sarà utile per evidenziare sia il processo d’evoluzione
interno al mondo non-governativo sia i principi che esso condivide con quello
della cooperazione decentrata.
|
Orientamento nel sud (S) e nord (N) |
Prima Welfarista(S) Fundraising (N) |
Seconda Sviluppo Locale (S) Diffusione di sensibilizzazione e consapevolezza (N) |
Terza Partnership (S) Critica (N) |
Quarta Empowerment (S) Pressione politica (N) |
|
Anno di riferimento |
1945 |
1960 |
1973 |
1982 |
|
Interesse dominante |
Emergenza assistenziale |
Sviluppo (Nord come modello
di sviluppo; credito al effetto trickle-down) |
Sviluppo come processo
politico autopropulsivo e self-reliant |
Sviluppo deve essere
socialmente perequato, ecologicamente sostenibile a livello sia locale
che globale. Analisi di genere ed empowerment dei gruppi esclusi. |
|
Definizione del problema |
Mancanza di beni e servizi |
Mancanza di risorse economiche
e tecnologiche. Non soddisfazione dei bisogni primari. Sottosviluppo
e neo-colonialismo. |
Limitazioni istituzionali,
di politiche nazionali e internazionali. Ruolo delle elites locali e
dei gruppi economici transnazionali. |
Limitazioni locali, nazionali
e internazionali. Non-sviluppo al sud., Mal-sviluppo al nord. Povertà
come diniego di diritti umani di base. |
|
Tempi d’intervento |
Immediato |
Per tutta la durata del
progetto |
Indefinito, a lungo termine |
Futuro indefinito |
|
Scopi |
Individuali o aggregati |
Comunità o persone |
Regionale o nazionale |
Nazionale e globale |
|
Attori principali |
ONG donatrici |
ONG di sviluppo nel nord
e nel sud, grassroots groups e comunità beneficiaria. |
Tutte le istituzioni
pubbliche e private comprese nel sistema |
Reti di persone formali
ed informali e organizzazioni
a livello locale e internazionale |
|
Relazioni tra NGDO tra il nord e il sud |
Nessuna |
Trasferimento di risorse
economiche e altro |
ONG di sviluppo dal funding
alla partnership |
Azioni concertate e supporto
reciproco, decentramento |
|
Educazione allo sviluppo |
Fame infantile |
Iniziative della comunità
di carattere self-help |
Politiche ed istituzioni
come ostacolo allo sviluppo locale autopropulsivo |
Comunità planetaria.
Interdipendenza sociale, economica, politica, ecologica |
|
Strategie politiche |
Nessuna |
Diffusione della consapevolezza
delle condizioni di vita nel sud in ambiti pubblici generici. Conflitti
emergenti tra il fund-raising capacity |
Fase di protesta, diretta
agli interessi e alle organizzazioni che lavorano per alleviare la povertà
al sud. Denuncia della fame termini di scambio ineguali. Lobbing per
l’attribuzione dell’0.7 del PIL all’aiuto allo sviluppo |
Fase di protesta più
proposta. Denuncia e azione: pressione politica, mobilizzazione pubblica,
alleanze strategiche, aumento dell’uso delle telecomunicazioni: incoraggiamento
e sostegno per la ricerca |
Fonte de Selliosa I., A
new age of social movements: a fifth generation of non-governmental development
organisations in the making?, Development
in Practice, vol. 8, no. 1, 1998, pp. 40-53, da Korten 1990:117
Tutto ciò dimostra ed avvalora
la tesi per cui nel mondo della cooperazione non governativa ancora molti
altri cambiamenti devono intervenire affinché possa davvero operare al massimo
delle sue potenzialità. de Senillosa evidenzia vari steps necessari al cambiamento,
tra i quali la diminuzione in termini assoluti di fondi privati e pubblici,
per ridurre il rischio della cooptazione e la manipolazione da parte delle
autorità, per evitare di diventare meri strumenti sussidiari, la campagne
di fund-raising devono essere meno sensazionali, e i fondi raccolti non devono
essere canalizzate nel mercato ma per processi di sviluppo umano. Le ONG devono
incrementare i rapporti di collaborazione tra loro, soprattutto tra ONG di
sviluppo e di emergenza, tra ONG medie e piccole, devono essere maggiormente
impegnate nello sradicamento della povertà, devono essere in grado di bilanciare
la crescita economica con lo sviluppo, devono svolgere l’importante ruolo
di sensibilizzazione, di educazione allo sviluppo, di diffusione della consapevolezza
delle reali condizioni di povertà del sud nei loro paesi, e tra i loro concittadini,
seguendo il consiglio di Julius Nyerere. Devono saper instaurare rapporti
con le istituzioni accademiche locali che promuovono la cultura, devono essere
in grado di rendere fruibile il livello di avanzamento delle telecomunicazioni,
diffondendo informazioni, idee e organizzando tavoli di discussione; devono
applicare, ed è questo il legame più stretto con la cooperazione decentrata,
il principio della sussidiarietà e del decentramento, devono condividere le
proprie abilità, esperienze e capacità con gli altri attori della cooperazione
allo sviluppo, quali Enti locali e organizzazioni internazionali e Stati.
In ultimo de Senillosa evidenzia che devono diventare portatori di istanze
politiche per attuare processi di empowerment e ownership e accountability
[51]
.
Uno dei limiti delle organizzazioni
non governative, come sottolinea Power Grant
[52]
, consiste nel fatto che spesso si sono focalizzate più
sulla autopreservazione che sul rinnovo, anche se, come si evince dalla tabella,
ci sono stati cambiamenti piuttosto fondamentali. Inoltre né l’approccio governativo
né quello non governativo deve essere denigrato, l’importante è compiere sempre
una giusta analisi dei vantaggi e degli svantaggi d’entrambi gli approcci.
|
Struttura |
Vantaggi |
Svantaggi |
|
Piramidale |
Dinamico, veloce ad agire,
può parlare direttamente con le autorità, può mobilitare persone, aiuta
a raggiungere l’apice dei livelli politici |
Le persone possono sentire
una perdita d’identità, un rafforzamento della società civile grassroots
non può ottenere attenzione, pericolo di parlare “per” piuttosto che
facilitare gli altri a parlare |
|
A ruota |
Maggiore interdipendenza
a livello di grassroots, ottimo per lo scambio di informazioni, centri
di specializzazioni |
Difficoltà di dimostrare
un fronte unito o una comune identità, lenti processi di cambiamento,
le campagne possono perdere opportunità per veloci cambiamenti in pratica |
Fonte: Chapman J., Fisher
T., The effectiveness of NGOs campaining:
lessons from practice,
Development in Practice, vol. 10, n. 2,
2000, p. 158. La tabella è stata ripresa solo parzialmente per ciò che
interessa qui in questa sede, cioè l’approccio a piramide e a ruota. Gli autori fanno anche
riferimento all’approccio a web, che in questa sede non è più di tanto rilevante.
A questo punto è d’uopo sottolineare
due aspetti apparentemente contraddittori che riguardano i rapporti tra le
varie modalità di cooperazione allo sviluppo. Il primo riguarda la necessità
di collaborazione tra le diverse modalità di cooperazione, governativa, non
governativa e decentrata, il secondo riguarda la necessità di tenere ben distinte
le caratteristiche innovative dell’approccio decentrato.
È indubbio che il compito
istituzionale affidato agli attori, anzi co-attori, della cooperazione allo
sviluppo quali Enti locali, governi nazionali, ONG consiste nel lavorare insieme
puntando “al sostegno delle "policies" di decentramento politico
e amministrativo, alla promozione dei processi di democrazia partecipativa,
al sostegno delle politiche di tutela delle fasce di popolazione a maggior
rischio e delle minoranze, al sostegno delle politiche di tutela del patrimonio
ambientale e culturale; alla pianificazione e gestione dei servizi al territorio”
[53]
. Aldilà delle differenze insite nei tre approcci fin qui
illustrati, il principio della cooperazione e della collaborazione, oltre
a rappresentare la mission delle loro strategie d’azione, guida sempre più
i loro rapporti, che apportando contribuiti diversi al processo di ridefinizione
delle politiche di cooperazione allo sviluppo, si intersecano e si influenzano
a vicenda, rappresentando, spesso, l’uno per l’altro, momento di riflessione
e di critica costruttiva in relazione a punti di forza e debolezze, di sotto
una rappresentazione grafica.
Per concludere si riporta
una tabella stilata dalla Commissione Europea
[55]
, dove sono rappresentati schematicamente le differenze
tra gli approcci tradizionali e la cooperazione decentrata.
|
|
Approcci tradizionali |
Cooperazione decentrata |
|
Tipi di stakeholders |
Beneficiari e gruppi
target, generalmente considerati isolatamente (coinvolgimento passivo) |
- Coinvolgimento attivo
di diversi tipi di stakeholders (self-reliance) |
|
Approccio |
--Il progetto come struttura
di riferimento -Serie di attività di
durata limitata basate su obiettivi, risorse e budget predeterminato |
-Processo come struttura
di riferimento -Approccio di programmi -Processo interattivo,
pianificazione ed implementazione mobile |
|
Livello |
Progetto limitato ad un livello (micro) |
-Richiesta di interconnessione
e consistenza a diversi livelli (micro, intermedio e macro |
|
Identificazione/valutazione |
-Approccio top-down -Identificazione da parte
del governo centrale o dallo staff di assistenza tecnico |
- Sviluppare responsabilità
negli stakeholders locali -Processi di dialoghi
e di consultazione |
|
Implementazione e gestione |
--Gestione centralizzata -Creazione di strutture
di gestione ad hoc |
-delega delle responsabilità,
comprese responsabilità fiscali ad agenzie decentrate -Uso di istituzioni locali |
|
Staff per l’assistenza tecnica e altri intermediari |
-Spesso ruolo dominante
dell’assistenza tecnica o confronto in ogni fase del progetto |
-Diretto coinvolgimento
delle capacità locali -Ridefinizione del ruolo
dell’assistenza tecnica -Intermediari come fornitori
di servizi |
|
Strumenti |
-Considerazioni e valutazioni -Analisi costi-benefici |
-Studi inclusivi, analisi
istituzionale, meccanismi di consultazione e dialogo, ecc. |
|
Valutazione |
-Priorità a controlli
anteriori -Valutazione dell’effettività
sul livello di spesa , sulla disponibilità delle risorse e su scadenze
di incontri -Obiettivi quantitativi
(raggiungimenti materiali) |
-Orientata ai risultati(verifica
delle sequenze) -Importanza di obiettivi
qualitativi (dialogo, supporto alle organizzazioni di stakeholders)
, -Unione di monitoraggio
e valutazione |
Fonte: Commissione
Europea, DG Development, DEV/1424/2000-EN,
Bruxells, gennaio 2000, p. 31.