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CONCLUSIONI

Riflessioni a partire da uno studio di caso.

Quest’analisi sull’impegno emiliano romagnolo per la causa saharawi sollecita molteplici riflessioni.

La prima riguarda il rapporto tra azioni di solidarietà e azioni politiche vere e proprie realizzate dalla Regione. E’ evidente che il confine è davvero sottile. Le azioni realizzate nell’ottica della solidarietà, del sostegno alle capacitazioni, allo sviluppo umano, alle condizioni di vita del popolo saharawi sono dettate da una sensibilità civile, prettamente caratterizzata dal sentimento di umana condivisione delle difficoltà dei più deboli, gli ultimi, gli esclusi. L’espressione di questa sensibilità sotto forma organizzata d’azioni di solidarietà internazionale, è sintomo di una forte capacità civica della Regione di raccogliere le istanze provenienti dal tessuto sociale. Altro discorso vale per le azioni politiche. Esse nascono anche dalle capacità politico-istituzionali di un’Autonomia locale, quale la Regione, di esercitare un proprio ruolo anche sullo scenario internazionale. Ad una prima analisi, le due attività, di solidarietà e di politica, sembrerebbero guidate da due ottiche diverse, quella della sensibilità umanitaria e quella di una volontà/capacità istituzionale di proiettarsi nel panorama internazionale. Questo discorso può valere per molti casi, per diverse situazioni, ma non per quella del Sahara Occidentale. Per un popolo che lotta per il riconoscimento, che si dota di rappresentanze all’estero non classiche, nazionalstatali o diplomatiche, ma che fanno capo ad un Fronte Popolare di Liberazione, che instaura contatti e rapporti per contribuire all’autodeterminazione del suo popolo, tutto acquista una valenza diversa.

La posizione particolare della Regione Emilia Romagna, che realizza accordi di carattere tecnico con la RASD, che emana risoluzioni invitando il governo italiano a prendere posizioni, può essere compresa solo contestualizzandola all’interno del panorama nazionale, ed in particolare relazionandola alla posizione politica dell’Italia verso la causa saharawi.

L’Italia rientra tra uno di quei Paesi che non hanno ancora riconosciuto la RASD. A livello parlamentare, nelle due composizioni di Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, molte risoluzioni sono state emanate sul problema del Sahara Occidentale. Per citar solo una tra le tante dichiarazioni d’impegno e d’appoggio all’autodeterminazione del popolo saharawi, il 1 ottobre del 2002 la Commissione permanente del Senato della Repubblica richiamandosi alle precedenti risoluzioni parlamentari, ed in particolare alla n. 7-00791 del 9 marzo 2000 e alla n. 8-00018 dell'11 giugno 2002, dichiara di impegnare “il governo a richiedere e sostenere ogni sforzo ed iniziativa delle Nazioni Unite al fine di giungere allo svolgimento del referendum sull'autodeterminazione o, comunque, ad una soluzione equa che sia condivisa dalle Parti e rispettosa del diritto internazionale” [1] . “Quanto alla questione degli aiuti umanitari, il rappresentante del governo rende note le iniziative in corso o già portate a compimento, volte a fornire aiuti alimentari e a migliorare le condizioni sanitarie della popolazione saharawi, precisando quali progetti si avvalgono anche dell'attività delle organizzazioni non governative italiane. Il Ministero inoltre, tramite la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, ha reso disponibili borse di studio a giovani diplomati saharawi per corsi di laurea presso università italiane” [2] .

Dal punto di vista della cooperazione allo sviluppo e degli aiuti umanitari, infatti, il governo italiano, attraverso il MAE e la DGCS, partecipa ad iniziative di sostegno umanitario, sia direttamente, grazie ad aiuti bilaterali inviati direttamente a Tindouf, in Algeria, sia attraverso gli aiuti multilaterali, attraverso, cioè, istituzioni internazionali quali, ACNUR, PAM, e ECHO [3] , sia attraverso il finanziamento di progetti di ONG che operano nel e per il Sahara Occidentale [4] , sia attraverso la partecipazione dei militari italiani, insieme a tanti altri, alla Missione di Pace dell’ONU, cioè alla MINURSO.

Il governo italiano da una parte s’impegna e dall’altra si defila, da una parte conclude accordi di cooperazione economica con il Marocco e dall’altra invia aiuti umanitari ai saharawi, da un lato resta al di fuori dei rapporti con la RASD, non contribuendo dal punto di vista politico ad una ricostruzione della comunità saharawi e all’autodeterminazione dello stesso, mentre dall’altro esprime, a livello parlamentare, pareri e risoluzioni in completo appoggio alla lotta per l’autodeterminazione. Il comportamento altalenante, è guidato da un unico principio, quello del non riconoscimento della RADS fino alla celebrazione libera e trasparente del referendum.

Il primo accordo di cooperazione tecnica ed economica tra Italia e Marocco fu stipulato a Roma nel febbraio 1961. Le priorità attualmente perseguite dalla cooperazione italiana, ruotano attorno all'obiettivo centrale della lotta alla povertà, comprendendo iniziative in settori quali la creazione e di impiego, attraverso progetti riguardanti lo sviluppo rurale, il microcredito, il sostegno alla creazione di infrastrutture sociali, la valorizzazione delle risorse umane, l'estensione dei servizi primari, in primo luogo la sanità e l'educazione di base. Esiste con il Marocco un accordo dal 1977, rinnovato tacitamente nel 1986. Nel 1990 ha sancito, con legge n. 185, il divieto di esportazione di armi verso paesi belligeranti, ma realtà è ben lontana dalle leggi [5] . E’ da rilevare che il Marocco, ha goduto e gode tutt’ora di una buona parte dei fondi italiani destinati alla cooperazione allo sviluppo [6] , sia dell’APS che dei crediti d’aiuto; dal 1979 ad oggi, infatti, si è sempre posizionato nella classifica dei destinatari dell’APS italiano, tra l’ottavo e il dodicesimo posto [7] .

Dal lato suo il Fronte Polisario, benaccetta tutte le posizioni governative internazionali, a prescindere dall’esistenza di rapporti di collaborazione degli stessi con il Marocco; ribadisce, infatti, in tutte le sedi, l’importanza internazionale del principio della collaborazione molteplice, canale sempre utile e proficuo ad un dibattito internazionale costruttivo. Il confronto tra Marocco ed altri Stati guidati da politiche tendenzialmente democratiche e orientate al decentramento politico istituzionale, può rappresentare, pertanto, un importante momento di riflessione per le politiche marocchine verso i saharawi. Ciò non toglie che il Fronte Polisario non perda occasione per riaffermare che tutti gli accordi che i governi instaurano con il Regno del Marocco, sono realizzati con un governo che viola due principi universali generalmente riconosciuti, quali l’autodeterminazione dei popoli e il rispetto dei diritti umani.

Di fronte a questa posizione italiana, guidata sostanzialmente dalla separazione dei principi politici da quelli umanitari, le comunità e le Autonomie locali italiane n’esprimono una propria. La Regione Emilia Romagna, nel realizzare politiche di cooperazione e attività paradiplomatiche, tenta di fare da ponte tra i due aspetti, ricoprendo il ruolo di portavoce in una questione difficile che richiede un dialogo con la comunità internazionale.

Le materie, oggetto di cooperazione regionale (socio-sanitarie) di carattere umanitario e non espressamente politiche, non suscitano problemi. Quello che in questa sede, però interessa rilevare è che il confine tra cooperazione decentrata e paradiplomacy è sottilissimo e sfuma, ridefinendosi così, sempre di più.

Dove finisce il limite della cooperazione allo sviluppo, e in questo caso quella della cooperazione decentrata, e comincia quello della politica estera? C’è un limite netto tra le due? La zona grigia che le separa può essere considerata come l’area di potenziale espressione delle istanze subnazionali? I fatti dimostrano che tale zona grigia oltre ad essere zona d’indefinitezza politica è anche luogo fondamentale per la proliferazione di rapporti partenariali di solidarietà, sostegno e realizzazione di politiche di sviluppo umano. La Regione in tal modo, attraverso il tema della cooperazione allo sviluppo, ha rafforzato un rapporto diretto e bilaterale con i Ministeri della RASD, Stato non ancora riconosciuto dallo Stato italiano. Il protocollo in precedenza analizzato di certo non impegna direttamente e in prima persona il Governo Italiano, ma in tal caso l’Emilia Romagna si è fatta non solo portavoce di istanze sociali generalizzate di supporto al popolo saharawi, ma ha messo in atto una forma di diplomazia parallela e in favore di un’istituzione che per il governo italiano non esiste, la RADS. Pertanto, è il Tavolo Paese, oltre ad essere strumento di coordinamento, è anche portatore di istanze politiche e collante per l’instaurazione di rapporti paradiplomatici? Se la Regione Emilia Romagna emana risoluzioni, invita i soggetti internazionali a riconoscere la RASD, e si esprime a favore di una precisa posizione politica è questa ancora cooperazione decentrata? Se ha sottoscritto un accordo, non con un territorio ad essa omologo, una Regione, ma con uno Stato straniero, che non è e non si considera una Regione, quali sono le possibili conseguenze? Se il Governo Italiano non ha riconosciuto la RASD come uno Stato, ma allora perché a prescindere dalla materia oggetto del protocollo, a prescindere dal fatto che il canale cui si fa riferimento nell’implementazione dell’accordo è creato espressamente per facilitare e ottimizzare i compiti di coordinamento della cooperazione decentrata, perché esso è sottoscritto e firmato da rappresentanti ufficiali della RASD (Repubblica Araba Saharawi Democratica)? O quanto meno perché non fa riferimento al Fronte Polisario, unico organismo riconosciuto dal governo italiano, portavoce di una popolazione vittima di violazione dei diritti umani? Come si fa a distinguere il confine tra attività paradiplomatica e cooperazione decentrata? E se gli accordi riguardassero più da vicino gli aspetti politici della questione?

Il rapporto che ha instaurato la Regione Emilia Romagna con il territorio tutto del Sahara Occidentale e attraverso i Ministri della RASD è un rapporto di estrema fiducia, collaborazione, e politica di accountability. Allora come si fa a distinguere, in questo studio di caso, se i rapporti tra Regione Emilia Romagna riguardano “la politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” competenza esclusiva dello Stato secondo l’art. 117 comma 2 lett a)? E se d’altra parte l’ultimo comma prevede che i soggetti regionali “possono ratificare intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni”, come si fa a individuare il limite delle competenze legittime da quelle illegittime? E quando soprattutto dopo la riforma federalista approvata con legge n131 del 5/6/2003 del Parlamento che dà pari dignità e rilevanza costituzionale alle attività internazionali delle Regioni, tra l’altro permettendo accordi delle stesse, nel rispetto delle linee fondamentali della politica estera della Repubblica, non solo con altri territori, ma anche con Stati esteri, c’è un abuso di potere e di competenze?

La Regione “può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato” come si fa a distinguere, in una realtà per di più di legame, le competenze esclusive dello Stato, da quelle concorrenti, e ancor di più dalle competenza esclusive delle Regioni?

In un mondo dove la differenza tra la cooperazione a lungo termine è stata più volte invocata in nome dello sviluppo umano sostenibile al posto degli interventi a pioggia, o a breve termine, tutto sembra complicarsi. Ciò ha determinato rapporti solidi, consolidati e per molti aspetti paradiplomatici. Il Tavolo Paese per il popolo saharawi ha messo a confronto-contatto due realtà in via di redefinizione: il potere e la capacità degli Enti locali da una parte e la volontà di realtà subnazionali estere di intavolare politiche cooperative con direttrici politiche, non solo, diverse da quelle nazionali quanto, specifiche di uno Stato il cui riconoscimento è insicuro. Gli NCG stanno rispondendo alle richieste internazionali, delle Nazioni Unite, cioè, di lavorare per la pace e per l’autodeterminazione del popolo saharawi a livello internazionale.

Le capacità di popoli che, a prescindere dal riconoscimento internazionale, lavorano nell’ambito della politica internazionale e della cooperazione allo sviluppo si è rafforzata molto. La RASD nonostante non sia riconosciuta come tale da molti paesi e dallo stesso Marocco, che di fronte alla questione del popolo saharawi risponde esitando a riconoscere la loro esistenza, anzi attuando politiche reali di sparizione, lavora per la pace grazie alla cooperazione allo sviluppo.

Il Ministro della Cooperazione Baba, nell’intervista fattagli, risponde che solo l’incontro tra la loro politica estera con la cooperazione allo sviluppo a livello internazionale, rappresenta un importante canale di ascolto per il popolo saharawi, un canale rappresentato da una linea mediana immaginaria tra la cooperazione allo sviluppo e la paradiplomacy. La legge 49 del 1987 sancisce che “La cooperazione alo sviluppo è parte integrante della politica estera”. Oggi, però, i soggetti che materialmente si occupano di politica estera sono cambiati, sono sfumati, sono diversi dagli Stati nazione, e attualmente le Autonomie locali rappresentano un’importante potenzialità nella trasformazione dei conflitti e della cooperazione alla pace.

In uno scenario dove la tutela dei diritti umani, e a maggior ragione, quelli di diritto cogente, rappresenta una priorità assoluta della comunità internazionale, i confini tra ciò che è legittimo, legale, ufficiale, ufficioso, restano, ma sicuramente sono porosi, deboli e penetrabili. L’atteggiamento del governo italiano verso la questione del Sahara Occidentale è stato a dir poco debole e la società civile e le Autonomie locali, invece, nella fattispecie quelle emiliano romagnole sono state reattive e recipienti.

Nel contesto della cooperazione decentrata dove gli Enti locali sono diventati, in un certo qual senso, il contenitore territoriale–istituzionale delle istanze socio-politiche, la loro posizione è certamente più visibile e suscettibile a disappunti. Ma perché la cooperazione internazionale, nella veste politica estera, deve essere concepita come una materia di conflitto tra governi locali e governo nazionale? Oggi se la diplomazia portata avanti dagli Enti locali si chiama diplomazia parallela ci sarà un motivo. Essa non vuole confliggere, contrapporsi, competere o sostituirsi alla diplomazia ufficiale e governativa. Le politiche, nella fattispecie emiliano romagnole, vogliono essere un contributo, un’aggiunta, vogliono costituire un apporto innovativo e costruttivo nell’opera di cooperazione decentrata allo sviluppo umano, nella sue molteplici vesti di cooperazione internazionale e politica estera.

Che la cooperazione decentrata si sia posta, concettualmente, e negli studi degli esperti della cooperazione allo sviluppo, tra il governativo e il non governativo, tra le relazioni verticali e orizzontali, cercando in un certo qual senso di colmare il gap dell’interdipendenza evidenziato da Leaderlach, ciò ha significato, anche nell’agire, un porsi, sulla linea mediana tra cooperazione allo sviluppo e paradiplomacy. La cooperazione decentrata italiana si dispone anche nella pratica in una zona grigia, soggetta ad accuse, mozioni, ricorsi, indefinitezza, ma che può davvero essere utile e foriera di novità nell’ambito del panorama internazionale. Esiste un popolo che da quasi 30 anni paga umanamente solo per il diritto-desiderio d’autodeterminarsi, non solo diritto fondamentale dei popoli, ma dovere ineludibile della comunità internazionale, comunità multiforme in cui le Autonomie locali sono oggi protagoniste, riconosciute in tutte le sedi internazionali quali agenti, motori di sviluppo, e quali portatrici di valori, si sentono chiamati in causa.

Esiste la probabilità di oltrepassare il limite della cooperazione decentrata per sfociare in un’attività paradiplomatica. La Regione Emilia Romagna, nell’attesa della sentenza della Corte Costituzionale, lavora per la pace e per i diritti umani, collocandosi proprio a cavallo delle due aree, all’interno di un quadro nazionale in movimento, impegnato nel riorientamento delle politiche e nella ridefinizione degli assetti legislativi.

Le politiche della Regione Emilia Romagna nell’area maghrebina sono motivate dalla volontà di portare avanti una politica di pace, basata più che altro su un appoggio alla crescita della società civile locale attraverso opere di sviluppo umano. Ed è per questo che ha intavolato politiche di cooperazione con il popolo saharawi. Beninteso, attenzione per lo sviluppo umano è riposta anche per la società civile marocchina. La Regione Emilia Romagna, di fronte alla forte affluenza d’immigrati marocchini sul suo territorio regionale, di fronte il problema della forte disoccupazione in Marocco, e di fronte al processo di transizione e di trasformazione della società marocchina stessa, ha instaurato rapporti di cooperazione anche con questo Paese. Queste politiche, hanno la stessa motivazione di quelle realizzate nel Sahara Occidentale, cioè, il sostegno allo sviluppo umano. Esse riguardano sostanzialmente opere di sviluppo rurale, in relazione soprattutto al settore agricolo, cioè, si propongono anche in Marocco, di poter contribuire e sostenere le fasce più povere ed escluse della popolazione, cioè quelle con un livello di qualità della vita molto basso [8] . Ma essendo in corso, comunque, un conflitto, la Regione, oltre a realizzare forme molteplici di dialogo, con entrambe le parti coinvolte, cercando di evitare l’appoggio ad una sola delle parti in causa, errore spesso commesso dai governi, ha fatto un passo avanti, decidendo di apportare un contributo, oltre che allo sviluppo umano, anche alla risoluzione del conflitto. Ed è per questo che nel prossimo autunno, una delegazione della Regione Emilia Romagna sarà protagonista di un dialogo tra le parti, ed incontrerà, beninteso, le Autorità locali, sia nel Regno del Marocco che nel Sahara Occidentale, per poter contribuire alla costruzione di un dialogo di pace. [9]

La Regione Emilia Romagna, partita in sordina, oggi si pone come un interlocutore importante delle parti in conflitto, certo non con l’ottica di risolverlo, ma sicuramente di poter contribuire a farlo. E se il conflict transformation passasse dalle Autonomie locali? E se, una Regione italiana riuscisse a portare il problema del Sahara Occidentale nell’agenda politica italiana ed europea?

L’Emilia Romagna non è l’unica Regione italiana riuscita a farsi portavoce delle istanze di un popolo. Ha però creato un Tavolo di riflessione e d’impegno, e portato fisicamente in Italia persone che per anni non potevano spostarsi, un popolo che vive lontano chilometri, che è stato a lungo ignorato ed inascoltato, che ha visto calpestati i diritti fondamentali, che lotta solo per poter decidere autonomamente come organizzare la suo sistema di governo. Lotta per poter votare, per esercitare un diritto fondamentale, per manifestare effettivamente la propria libertà individuale e politica. Se il Tavolo Paese rappresenta un ponte tra paradiplomacy e cooperazione allo sviluppo, si può però affermare che le politiche della Regione Emilia Romagna verso il popolo saharawi, sembrano spostarsi sempre più sul fronte della paradiplomacy contribuendo alla costruzione di un dialogo di pace tra le due parti del conflitto e assumendo, in tal modo, rilievo internazionale e una dimensione di vera politica estera.

Partendo dallo studio di caso realizzato è possibile elaborare riflessioni e rilevare tendenze di carattere più generale in atto, in un panorama segnato da trasformazioni che spingono alla ricerca d’approcci alternativi, nella cooperazione allo sviluppo come in altre aree. All’alba degli anni novanta, processi complessi attraversano lo scenario internazionale. Gli Stati nazionali, protagonisti indiscussi, fino a pochi decenni fa, della scena nazionale ed internazionale, cominciano a vedere messo in discussione il proprio ruolo. Sfide provenienti dall’alto e dal basso ridefiniscono il loro profilo. Il fenomeno della globalizzazione, attraversando e superando i confini nazionali, attribuisce alla sfera della non-statalità un’importanza crescente. Facendo della prossimità sociale, del confronto virtuale, dell’internazionalizzazione economica e dell’informazione trasnazionale, i suoi principi cardine, esso obbliga gli Stati a riformulare le loro politiche, a rivedere strategie e modalità d’azione. Nel contempo, sfide provenienti dal basso, rappresentate da nuove forme di appropriazione della politica e del territorio, operano ugualmente per una continua rielaborazione degli assetti socio-politico-istituzionali nazionali. Autonomie locali, con un inedito protagonismo internazionale, si fanno portavoce d’istanze socio territoriali, di rapporti e politiche estere inedite. Emergono, inoltre, nuove forme d’organizzazione politica delle comunità umane, per dirla alla Glassner, nazioni non Stato, quasi Stati, Stati ribelli, obbligano la politica e la diplomazia internazionale e rivedere le proprie forme di espressione.

Causa e conseguenza di questo processo di rielaborazione di ruoli e scenari, è un ampio processo di riorientamento della diplomazia. Forme plurali, molteplici e diverse di contatto tra gruppi umani s’impongono nel panorama internazionale. La cooperazione alla pace, allo sviluppo, e la politica estera s’intrecciano costantemente, ridefinendo teorie e pratiche, in maniera fluida e mobile. La cooperazione alla pace, tematica all’ordine del giorno in tutti i forum nazionali ed internazionali, sfida e arricchisce problematiche e riflessioni inerenti la cooperazione allo sviluppo. La multi track diplomacy, approccio sistemico alla pace, diventa un paradigma centrale per la redefinizione di ruoli, soggetti, modalità e strategie d’azione nella cooperazione e nella politica internazionale, che opera per la risoluzione, o meglio per la trasformazione dei conflitti. Nel contempo, a rielaborare contenuti e forme della diplomazia statale, è la paradiplomacy. Modalità nuova d’approccio ai problemi della politica internazionale, ridefinisce il ruolo delle Autonomie locali o NCG. Esse diventano partner nella creazione di rapporti interregionali, catalizzatori d’interessi areali e settoriali all’interno della politica e delle relazioni internazionali. In questa dimensione processuale e paradiplomatica, il territorio assume un’importanza decisiva anche nel rapporto con la cooperazione decentrata. Il territorio diventa la chiave di risposta e d’interpretazione delle trasformazioni in atto, e la cooperazione decentrata, in quanto approccio innovativo di valorizzazione e rappresentanza delle istanze dello stesso, si pone come risposta alla crisi in cui versano le politiche di cooperazione allo sviluppo, certamente non in maniera univoca e definita, ma aperta e soggetta a diverse interpretazioni, creando, attraverso il territorio, nuovi rapporti che vanno dal locale a transnazionale.

La cooperazione decentrata intercettando le richieste dei soggetti locali, di enti privati, del settore commerciale ed economico, di università, rivela il protagonismo inedito del territorio e delle Autonomie locali. Esse non solo cercano di interpretare e coordinare politiche e strategie d’azione, ma si fanno portavoce, a livello internazionale, delle istanze locali, nell’ottica del cosviluppo e del partenariato internazionale per lo sviluppo locale. Le parole d’ordine nell’approccio decentrato sono e restano, infatti, il partenariato che cerca di collegare comunità del nord e del sud del mondo, lo sviluppo attraverso lo scambio reciproco d’esperienze e abilità, il coordinamento e la coerenza delle politiche attuate, la costruzione di un dialogo e di un rapporto di fiducia reciproco. Nonostante la centralità di questi principi, non sempre essi trovano attuazione all’interno delle politiche nazionali ed internazionali, questo sia per la novità che caratterizza l’approccio decentrato sia per la capacità d’influenza delle scelte locali. Ciò, però, non sminuisce il valore e le potenzialità di quest’approccio, anzi ne valorizza lo sforzo di riorientamento delle politiche e delle strategie d’azione. Il collegamento internazionale, nazionale, locale sembra, quindi, trovare il proprio luogo privilegiato d’espressione nella cooperazione decentrata. L’analisi del ruolo che in essa svolgono le Autonomie locali, pone una duplice difficoltà d’analisi. La prima relativa alla loro definizione e collocazione nell’ambito del panorama complesso della cooperazione allo sviluppo, e la seconda relativa alla comprensione e alla valutazione concreta del peso di quest’ultima nell’ambito più generale. Esse si trovano in quella zona indefinita, sfumata che è il confine tra cooperazione decentrata, paradiplomacy e internazionalizzazione economica. Le Autonomie locali, in particolare, spesso rivestono il ruolo di soggetti attivi nell’ambito della politica estera. Questa circostanza ha fatto parlare di politica estera degli Enti subregionali e delle città.

Ma in uno scenario dove gli Stati, nonostante vivano un’epoca d’erosione delle proprie competenze e di crisi della centralità del proprio ruolo, difendono la loro competenza esclusiva sulla definizione delle linee politiche estere, come si collocano le politiche realizzate dalle Autonomie locali? In Italia, il processo, anche se lento, di ridefinizione delle competenze dello Stato e Regioni, da un lato incoraggia l’emergere, il fiorire e il proliferare di vari rapporti esteri regionali, dall’altro impone limiti, condizioni e parametri da rispettare nell’agire internazionale delle stesse, sia per una questione di competenza storica sulla materia, sia per un’esigenza d’uniformità e coerenza nella rappresentanza all’estero degli interessi e della politica nazionale. Ciò a cui si assiste è un passaggio dal termine singolare “politica”, al plurale “politiche”, e la pluralizzazione non avviene solo dal punto di vista terminologico. D’altra parte la capacità delle Autonomie locali di lavorare in rete sul territorio, e a livello globale, di farsi portavoce di istanze diverse, multiformi non può e non sa più rispondere alle logiche unidirezionali di una vecchia cooperazione allo sviluppo. Ma allora nell’intreccio tra cooperazione decentrata e paradiplomacy, in particolare, qual è la logica che domina? In quale dimensione si muovono le Autonomie locali, in quella della cooperazione decentrata, della paradiplomacy, della politica estera o, ancora, della cooperazione alla pace? Voler definire e inquadrare a tutti costi un movimento in pieno sviluppo ed in corso significa mortificarne e sminuirne l’importanza e ciò rappresenterebbe, tra l’altro, un errore metodologico.

Le linee divisorie ombreggiate e sfumate si frappongono tra tutte queste dimensioni, gli angoli, gli spigoli si levigano tra loro; tali zone, come conferma il caso qui in analisi, sono, spesso il luogo di potenziale fioritura di modalità alternative, attente al rispetto dei diritti umani, alla partecipazione, alla differenza, e al cosviluppo. In questo panorama, le politiche della Regione Emilia Romagna verso il popolo saharawi si collocano proprio in questa zona grigia, coinvolgendo le diverse dimensioni della politica internazionale. L’impegno della Regione caratterizzato dalla tendenza ad essere attiva e presente anche nel campo delle relazioni internazionali, possiede tutte le caratteristiche tipiche dell’approccio decentrato, quali l’attenzione al partenariato, al territorio, all’ascolto della società civile locale, ma si contrassegna anche per tutte le caratteristiche tipiche della paradiplomacy, quali quelle d’ingresso sulla scena politica internazionale, di promozione della democrazia e delle popolazioni in difficoltà, e possiede anche le caratteristiche tipiche della cooperazione alla pace, in quanto mediatori internazionali del conflitto nel Sahara Occidentale, attraverso un rapporto di fiducia reciproca instaurato con entrambe le parti in conflitto, grazie ad azioni sia di solidarietà che politiche. Il conflitto del Sahara Occidentale è stato segnato da una serie d’incoerenze e d’atteggiamenti contraddittori da parte della comunità internazionale, ma le Autonomie locali, e la società civile in generale, hanno saputo in generale offrire al conflitto ciò di cui aveva bisogno, cominciare ad intavolare processi di dialogo e costruzione di opere di pace, nell’ottica, se non della risoluzione del conflitto, almeno nella trasformazione dello stesso.

A dimostrazione dell’importanza del nuovo ruolo delle Autonomie locali, non solo in relazione allo studio di caso qui analizzato, due eventi recenti meritano di essere menzionati, come spunti di riflessioni. Il primo riguarda la scorsa celebrazione della festa della Repubblica, trasmessa in televisione in diretta dalla capitale. Lo scorso 2 giugno, per festeggiare la nazione, hanno sfilato in una processione fastosa, non solo le classiche istituzioni nazionali, tra bandiere sventolate, oltre a quella delle forze dell’ordine e quella italiana, c’erano anche quelle delle singole Regioni italiane, in rappresentanza delle particolarità, del territorio. Avvenimento inedito. Per la prima volta, le Autonomie locali, sono state rappresentate una alla volta, come simbolo di contributo multiforme, particolare, come manifestazione di un’Italia dalle tante voci, importanti. Anche se quest’iniziativa ha valore simbolico, rivela una realtà in evoluzione. L’altro evento, di portata internazionale, internazionale riguarda l’organizzazione del Congresso Fondatore di una nuova organizzazione mondiale, lo UCLG United Cities and Local Governments, nata dalla fusione nel gennaio 2004 dell’International Union of Local Autorities (IULA), e del World Federation of United Cities (WFUC), United Towns Organisations (UTO) and Metropolis, è da oggi il principale partner delle Nazioni Unite, rappresentante gli Enti locali, a dimostrazione dell’importanza del nuovo e sempre più importante ruolo dalle Autonomie locali nella cooperazione alla pace e allo sviluppo che nella politica internazionale. La cooperazione e la politica, il decentramento e paradiplomacy manifestano il loro intreccio anche nei più importanti forum internazionali. Ogni esclusivismo sulla politica estera, a livello nazionale, sembra pertanto poco in linea con le ultime evoluzioni della politica e della cooperazione internazionale, che con essa si mescolano. Il Congresso, svoltosi a Parigi dal 2 al 5 Maggio del 2004 e organizzato in sessioni, ha visto affluire 3000 partecipanti da 80 Paesi. Le tematiche affrontate nel congresso riguardavano il valore dei “diritti umani all’interno delle comunità locali e delle città”, “l’importanza dello sviluppo locale sostenibile nell’era globale”, il “decentramento e la democrazia locale”, “il partenariato”, “la cooperazione e la diplomazia”, come strumento per la risoluzione dei conflitti e del “capacity building”, temi che con molti limiti, si è tentato di affrontare. Dall’incrocio tra dibattiti, iniziative, riflessioni, che si muovono dal piano locale, nazionale e poi internazionale, nuovi percorsi e strategie d’azione tracciano nuovi molteplici cammini, in attesa solo di essere scoperti, rivalutati e valorizzati. Questi cammini vedono come protagonisti gli Enti locali, agenti, operatori e promotori di politiche di pace, plurali e decentrate.

In sintesi, lo studio di caso realizzato offre l’opportunità di sostenere alcune tesi e di giungere ad importanti conclusioni.

-         La cooperazione decentrata rappresenta, a livello internazionale, un approccio nuovo e multiattoriale, un vero e proprio laboratorio di sperimentazione, non ancora completamente consolidato a livello istituzionale e di mainstreaming ma ricco di potenzialità rilevanti. Non è né un modello d’azione predeterminato, nè un dispositivo, né uno strumento, un mezzo come tanti, attraverso cui realizzare politiche di sviluppo. Essa rappresenta un nuovo approccio in via di definizione, che punta alla realizzazione di politiche attente al decentramento, alla democrazia, al territorio.

-         In Italia, le Autonomie locali tendono sempre più a rivestire un’importanza maggiore nei processi di sviluppo. La cooperazione decentrata italiana ha assunto un carattere eminentemente territoriale. Il caso della Regione Emilia Romagna mostra, inoltre, la nascita di partenariati interterritoriali all’interno dello stesso nord, che contribuiscono alla realizzazione di politiche di sviluppo umano sostenibile; un esempio è costituito dal suo rapporto partenariale tra la Regione Emilia Romagna e la Regione Marche per i progetti in Bosnia-Erzegovina e in Albania. In un contesto di riforma del rapporto tra Stato e Autonomie locali, come quello italiano, l’approccio decentrato si rivela un processo ancora in definizione, foriero di rivelanti trasformazioni ma anche di tensioni sia nei rapporti reciproci che nella gestione autonoma delle proprie rispettive competenze. Nell’ambito della riforma costituzionale del Titolo V, ed in particolare nell’articolo 117, comma 2, lettera a) la politica estera resta d’esclusiva competenza statale, ma le Autonomie locali possono instaurare non più solo attività di mero rilievo internazionale, come già prospettato nella seconda metà degli anni novanta, ma veri e propri rapporti internazionali, materia di competenza concorrente. Se in teoria tale distinzione risulta chiara, nella pratica, l’entrata delle Autonomie locali nei rapporti internazionali è oggetto di tensioni e il passo che separa la cooperazione allo sviluppo dalla politica estera è sempre più breve.

-         La cooperazione allo sviluppo e anche la cooperazione decentrata italiana, rivelano la presenza di motivazioni sia economiche che geostrategiche. Diverse attività di cooperazione allo sviluppo sono guidate da politiche d’internazionalizzazione economica. Il caso delle politiche della Regione Emilia Romagna rivela, infatti, l’impegno della stessa anche sul fronte della promozione commerciale internazionale, soprattutto all’interno dell’Unione Europea e del Nord America. Il caso qui in analisi dimostra, però, che:

v     l’internazionalizzazione economica non è né l’unica logica informatrice della cooperazione decentrata, né tanto meno, molte volte, la prevalente. La Regione si occupa di Paesi come il Sahara Occidentale, la Bosnia-Erzegovina, il Mozambico, o altri Paesi afflitti da povertà, malattie endemiche e conflitti per contribuire allo sviluppo umano di queste popolazioni.

v     le motivazioni all’agire internazionale possono anche essere esclusivamente politiche e solidaristiche, per la promozione della pace e dell’empowerment degli ultimi.

-         L’approccio della Regione Emilia Romagna alla cooperazione decentrata e alla paradiplomacy, caratterizzato dalla modalità territoriale, conferma la presenza di un’analoga scelta a livello di tutta la cooperazione decentrata italiana. La cooperazione con il popolo saharawi, in particolare, avviene attraverso tre dimensioni:

v     “costruzione e consolidamento dell’identità” sia cogliendo le istanze del tessuto socio-territoriale regionale -differenziando, pertanto, il suo molteplice contributo per la causa saharawi da tutte le altre Regioni italiane- che contribuendo umanamente e politicamente all’affermazione identitaria, locale ed internazionale, del popolo saharawi;

v     “articolazione degli interessi regionali”, non solo sul territorio locale, facendo di esso la propria risorsa primaria -grazie al coordinamento realizzato attraverso il Tavolo Paese per il popolo saharawi- ma anche articolando e sistematizzando gli interventi nel Sahara Occidentale;

v     “mobilitazione della politica territoriale”, riuscendo ad esprimere le istanze non solo solidaristiche ma anche politiche del territorio, che da impulsi sparsi e scoordinati sono diventanti importanti pezzi di un puzzle territoriale, articolato e pluriattoriale.

-         La Regione Emilia Romagna si distingue in quanto “iniziatrice” di politiche di cooperazione allo sviluppo e apportatrice innovativa di politiche distinte da quelle nazionali; il suo lavoro non ha, pertanto, rappresentato un classico “canale” di espressione di queste ultime, ma un punto di partenza, un importante incipit, come la causa saharawi conferma, che offre un contributo politico nuovo nell’ottica dello sviluppo umano.

-         L’impegno della Regione si caratterizza anche per una “continuità” in crescendo. Contribuendo alla questione saharawi dal 1993 con azioni solidali sciolte e separate, ha cominciato dal 1999 a programmare veri e propri “piani di lavoro” di azioni solidali e di sostegno allo sviluppo umano. Dal 1997 ha seguito gli sviluppi dal punto di vista politico con costanza e attenzione, emanando risoluzioni in concomitanza agli avvenimenti, contribuendo a far acquistare al conflitto non solo maggior risonanza a livello governativo all’interno forum internazionali ma anche maggiore un’attenzione a livello d’opinione pubblica nazionale e transnazionale. La Regione, ha realizzato, inizialmente, le proprie politiche solo grazie a “strategie primarie”, cioè, utilizzando risorse socio-politiche-territoriali proprie, anche se in partenariato con altri Enti locali e con la società civile. Esse erano strategie eminentemente di carattere endogeno-territoriale ma questa circostanza non ha precluso la possibilità, anzi, è stata il motore del passaggio a strategie di mediazione, permettendo alla Regione di fare da ponte per un avvicinamento delle politiche nazionali alla questione, acquisendo, quindi, carattere di mediazione “interterritoriale”, di mediazione politica tra le parti coinvolte nel conflitto per una sua risoluzione a livello internazionale.

-         La cooperazione decentrata opera, in taluni casi, come un vero e proprio strumento di pace. La multi track diplomacy ha evidenziato come la cooperazione allo sviluppo debba puntare alla trasformazione dei conflitti e all’instaurazione di dialoghi di pace a livello internazionale, attraverso tutti i canali possibili, tra cui rientrano decisamente, e con rinnovato valore, le Autonomie locali. La cooperazione decentrata, oltre ad essere luogo d’espressione di politiche subnazionali e interregionali, definite in questa sede di natura paradiplomatica, può diventare un catalizzatore per i processi di pace.

-         La cooperazione decentrata e i rapporti internazionali delle Autonomie locali non si pongono necessariamente in una posizione di subordinazione o di conflittualità con le politiche statali. Il lavoro delle Autonomie locali può rappresentare un importante e decisivo contributo, sia alla cooperazione allo sviluppo governativa che alla diplomazia ufficiale, e, in quanto momento d’interazione tra i soggetti tutti della cooperazione allo sviluppo, anche con gli Stati nazione. L’impegno delle Autonomie locali italiane per la Bosnia Erzegovina ha facilitato, ad esempio, e avvicinato le politiche di cooperazione allo sviluppo governative al caso, non contrapponendosi né sostituendosi ad esse, ma contribuendo in maniera positiva alla costruzione d’un dialogo tra le parti e all’instaurazione di canali di pace. Il caso della Regione Emilia Romagna e delle sue politiche verso il popolo saharawi, anche paradiplomatiche e di sostegno all’autodeterminazione del popolo saharawi, non sfida le competenze statali né si offre di rimpiazzarle ma contribuisce in maniera positiva ad un futuro avvicinamento politico dell’Italia alla questione della RASD.

-         La cooperazione decentrata, nella sua espressione più politica ed intrecciata con la paradiplomacy, dimostra, inoltre, di essere:

v     un approccio diverso e innovativo, un modo nuovo di fare sia cooperazione allo sviluppo che politica estera e non un’attività di second’ordine e di “low politics”; bensì un incrocio, un laboratorio sperimentale nell’ottica del decentramento e del locale transnazionale.

v     un campo caratterizzato, ancor più nel contesto italiano di riassetto e riforma legislativa, da uno “status d’ambiguità”, dove aspetti di “soveregnity free” e “soveregnity bound” nazional-regionali si scontrano e si incrociano, determinando un ibrido in via di definizione, in cui si manifestano sia tensioni e contrasti tra i diversi livelli della politica nazionale, sia convergenze foriere di innovazioni e contributi inediti, proprio come nel caso qui analizzato;

v     un importante luogo simbolico in cui non solo il “government”, grazie al lavoro internazionale delle Autonomie locali, si è territoralizzato e si appropriato, attraverso il suo approccio bottom up, del tessuto sociale organizzato, in cui non solo la “governance” si è espressa attraverso importanti attori della società civile, ma che si colloca all’interno di quel fiorente processo di “multilevel governance” che vede le Autonomie locali instaurare, in base al principio del decentramento, su base interterritoriale, rapporti transnazionali di grande apporto socio-politico, paralleli, aggiuntivi e innovativi a quelli governativi.

In conclusione e in generale, l’intreccio tra la cooperazione decentrata e la paradiplomacy rivela di essere un mix di potenzialità e tensioni sottese ed esplicite, nascoste e palesi, che nonostante sia in fase di ridefinizione, rappresenta un innovativo e promettente “working-in-progress” e “learning process”.
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