INTRODUZIONE

I perché della scelta di un tema di tesi, come quello che qui si sviluppa, sono dettati da un percorso formativo molto particolare, da curiosità intellettuale e da un desiderio d’approfondimento che si snoda nell’arco degli ultimi anni.

Il mio interesse e curiosità per la cooperazione internazionale nascono in un’aula universitaria durante le lezioni di cooperazione allo sviluppo. L’attenzione per lo sviluppo umano, per le potenzialità dell’azione delle Autonomie locali, l’amore e la dedizione espresse dal docente per le metodologie partecipative, per l’importanza del decentramento, per i processi d’empowerment degli “ultimi”, mi hanno spinto a scegliere, come materia di studio per la mia tesi, la cooperazione allo sviluppo, ed in particolare la cooperazione decentrata. Il “processo di decentramento, come crescita d’importanza della territorialità, costituisce, d’altra parte una componente di quell’unico processo, multidimensionale e complesso, che trasforma oggi gli scenari nazionali ed internazionali ed occupa la riflessione teorica e gli ambiti decisionali” [1] . Era di questo che mi dovevo occupare, ma sapevo che il mio percorso non sarebbe stato facile, anche perché la“tensione globale-locale non si rileva univoca e predeterminata ma tende ad assumere manifestazioni diverse, tra cui si distacca per rilevanza strategica la ricerca delle possibilità e modalità diverse di collegamento” [2] . I collegamenti, infatti, della cooperazione decentrata, approccio che si complica e s’intreccia con altre dimensioni e prospettive, tra cui la paradiplomacy, mi hanno spinto ad affrontare un connubio di tematiche che mi ha interessato profondamente.

La mia curiosità ed interesse a proposito del caso del Sahara Occidentale, nasce invece da un percorso diverso. Il perché della scelta della Regione Emilia Romagna, emergerà solo più tardi, ma, andiamo con ordine. Bisogna, infatti, risalire all’esperienza di un dibattito tra studenti all’interno di una delle tante associazioni studentesche radicate nel tessuto sociale campano nel 2002, per capire il mio interesse per il Sahara Occidentale. Definito, spesso, come una crisi dimenticata, è uno dei casi internazionali irrisolti che vede coinvolti il Fronte Polisario e il Regno del Marocco. Bisognava parlarne. Come, in che modo? Subito si pensò ad una conferenza internazionale, una tre giorni di studio e dibattito, nell’ottica di un lavoro preparatorio alla simulazione della quarta commissione sulla decolonizzazione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Tra i tanti relatori all’interno della conferenza, bisognava invitare un rappresentante del Fronte Polisario. Solo quando istituzioni come la SIOI (Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale), l’Università degli Studi di Napoli “L’Orientale”, la Seconda Università degli Studi di Napoli (SUN), la Città della Scienza, il Centro Nazionale Ricerche (CNR), il Comune e la Provincia di Napoli, la Regione Campania, la Fondazione Banco di Napoli, hanno dimostrato il loro profondo interesse, appoggiando pienamente l’iniziativa, ci siamo resi conto dell’importanza della questione, non solo dal punto di vista dell’approfondimento accademico, ma anche da quello politico. La cosa si era, decisamente, fatta più grande di noi: i consigli erano contraddittori, da una parte ci veniva consigliato di organizzare tavole rotonde separate, una dedicata all’analisi delle problematiche e delle motivazioni evidenziate dal Fronte Polisario, ed una solo al confronto con il Marocco, per permettere un dibattito con gli studenti, evitando scontri verbali tra le parti; dall’altra ci veniva consigliato di tenere l’analisi sul piano accademico, giuridico, e di approfondimento tra studenti, evitando di immischiarsi in questioni politiche troppo delicate. Il punto chiave è che il caso del Sahara Occidentale è una questione politica. Il Marocco, presente in numero cospicuo, non perse l’occasione per accusare il Fronte Polisario di terrorismo e tradimento del sentimento nazionalista marocchino, il Fronte Polisario colse l’occasione per evidenziare tutte le violazioni dei diritti umani operate dal Marocco nei confronti dei saharawi e accusare la Spagna, presente grazie all’esponente della piattaforma internazionale dei giuristi per il Sahara Occidentale, di abbandono politico post-coloniale. Fu allora che mi resi conto che dovevo sapere di più, capire le vere cause del conflitto, analizzare le posizioni della comunità internazionale in rapporto alla causa saharawi, ed ecco il motivo della trattazione del caso del Sahara Occidentale in questo lavoro.

In una delle tante chiacchierate, mi fu raccontato che, nonostante l’Italia non riconoscesse la Repubblica Araba Saharawi Democratica (RASD), il governo, il parlamento, le associazioni, le ONG stavano compiendo opere di sostegno umanitario per il popolo saharawi, per fare in modo di parlare, sostenere e capire la causa, per non farla cadere nell’oblio della società civile italiana. Tra queste iniziative e tra tutti i soggetti, spiccava il ruolo politico-solidale della Regione Emilia Romagna.

Cosa fanno le Autonomie locali, soggetti che lavorano per il cosviluppo e per la pace? In che modo si attivano i nuovi protagonisti della cooperazione internazionale studiati a lezione? Tre Enti locali campani hanno finanziato ed offerto il patrocinio ad un’iniziativa universitaria ed associazionistica, la Provincia di Napoli ha instaurato un gemellaggio con un Comune della Provincia di Smara, la Regione Emilia Romagna si è prefissa di portare avanti azioni politiche diverse da quelle statali. 600 Enti locali a livello internazionale, di cui 258 italiani, sono gemellati con le città del Sahara Occidentale. E’ stato istituito un coordinamento nazionale a cui prende parte un numero sconfinato d’Autonomie locali. Diverse Regioni italiane si sono dotate di comitati di coordinamento regionale per il popolo saharawi. Regioni, quali Emilia Romagna, Toscana e Marche stanno lavorando insieme, trasversalmente e parallelamente per il popolo saharawi. Insomma, le Autonomie locali si erano davvero attivati per questa questione. Ma, come si diceva a lezione, quest’ultime non fanno cooperazione decentrata? Ma qual è la rilevanza politica e anche diplomatica della loro azione? A lezione ci veniva anche detto che le barriere concettuali tra le discipline, tra politica e cooperazione, tra cooperazione emergenziale e a lungo periodo tra cooperazione decentrata e diplomazia della città sono permeabili e porose e che le barriere materiali tra le aree sopraelencate, esistono ma sono sempre più sfumate e porose. E poi a lezione si parlava dell’approccio laboratoriale della cooperazione decentrata che poteva dar vita ad una serie di percorsi diversi.

Ed ecco che i miei interessi per il Sahara Occidentale e per la cooperazione decentrata si sono incontrati, trovando luogo d’espressione in questo lavoro.

La scelta della Regione Emilia Romagna, nasce, invece, dal desiderio di analizzare il lavoro e l’impegno di un’Autonomia locale che si esprimesse, oltre la solidarietà, anche da un punto di vista politico. L’istituzione del Tavolo Paese per il popolo saharawi raccoglie e coordina il lavoro di tutti i soggetti del territorio interessati alla causa ma opera anche missioni in loco, invita i Ministri della RASD, e si prefigge di fare opera di pace, anche dal punto di vista politico e dello sviluppo umano. Mi sembrava, quindi, che l’ottica in cui lavorava la Regione andasse alla ricerca di quel qualcosa in più, quel qualcosa in più a cui ero giunta e di cui andavo alla ricerca, cioè di contributo politico alla risoluzione del conflitto. La Regione Emilia Romagna offriva uno spunto di riflessione concreto, oltre che teorico, sull’intreccio esistente tra cooperazione decentrata e paradiplomacy. Questo lavoro, in maniera prima implicita e poi sempre più esplicita, si domanda “ Dove vogliono arrivare le Autonomie locali?”. Esse si fanno portavoce in alcune situazioni, non solo d’istanze politiche territoriali all’interno del territorio nazionale, ma anche di una vera e propria politica estera, di un’opera diplomatica parallela e apportatrice di contributi rilevanti e singolari, che no vuole contrastare o sostituirsi a quella nazionale, ma integrarla e contribuire ad essa positivamente. Al riguardo offriva spunto il fatto che la legge regionale dell’Emilia Romagna è stata impugnata dallo Stato davanti alla Corte Costituzionale, perché sospetta d’incostituzionalità. La Regione avrebbe, secondo questa tesi, legiferato su una materia d’esclusiva competenza statale, cioè, la politica estera. Questa circostanza ha quindi offerto la possibilità di riflettere anche sulla riforma costituzionale del Titolo V, che riconosce un maggiore potere estero delle Regioni.

Il lavoro diviso in due parti, cercherà di rispondere rispettivamente a diverse domande.

Nella prima parte, analizzando l’intreccio tra cooperazione allo sviluppo, politica estera e cooperazione alla pace, si cercherà di rispondere a diversi problemi: Cos’è cambiato nel panorama internazionale? Quali sono le sfide a cui ha dovuto rispondere la cooperazione allo sviluppo? Quali sono le risposte che è riuscita a darsi? E soprattutto, quali sono gli apporti, i contributi materiali, che nuovi approcci possono offrire al dibattito politico e metodologico internazionale?

Il primo capitolo analizza ciò che è cambiato nel panorama internazionale dagli anni novanta in poi e sul nuovo ruolo assunto dagli Stati nazione, che agiscono tra globalizzazione e nuovi modi d’appropriazione del territorio. L’analisi, che si muove tra post-nazionalismo, transnazionalismo e subnazionalismo, s’interroga sulle trasformazioni delle relazioni internazionali. Ma, quale influenza ha avuto ciò sul concetto di diplomazia? I concetti di diplomazia cittadina, two track diplomacy, paradiplomacy e multi track diplomacy sono concetti chiave utilizzati per evidenziare le trasformazioni in corso in tale ambito, con attenzione all’apporto alla pace e alla cooperazione allo sviluppo umano.

Cos’è lo sviluppo umano? Da dove nasce il concetto di sviluppo? Come si evolve? Qual è il nuovo ruolo della società civile nel percorso di ridefinizione della cooperazione allo sviluppo? Il secondo capitolo, concentrandosi sulle sfide poste alla e dalla cooperazione allo sviluppo, cerca di tracciare, analizzando il percorso di crisi di quest’ultima, i nuovi principi al centro del dibattito, quali quello del partenariato, della glocalizzazione, del coordinamento, coerenza ed efficacia delle nuove politiche di sviluppo realizzate nell’ottica della tutela dei diritti umani. Sono evidenziati, inoltre, il valore delle scelte politiche e il ruolo che queste possono avere nella determinazione di nuovi ed importanti scenari di cooperazione così come il rapporto tra cooperazione allo sviluppo e internazionalizzazione economica, attraverso il paradigma della multi track diplomacy.

In un intreccio tra sviluppo locale e co-sviluppo si evidenzia, all’interno del terzo capitolo, l’importanza del valore assunto dalla cooperazione decentrata e dalle sue caratteristiche a livello internazionale. L’innovatività della cooperazione decentrata, definita grazie all’analisi parallela e trasversale con la cooperazione governativa e non governativa, alle difficoltà e le debolezze del suo approccio, sono il fulcro del terzo capitolo. In ultimo, riprendendo il paradigma della multi track diplomacy, il concetto di paradiplomacy e l’approccio decentrato si cerca di delineare raccomandazioni e prospettive d’analisi comuni ad i tre approcci.

La seconda parte, invece, focalizzandosi sulla cooperazione decentrata, si propone, attraverso lo studio di caso, di rispondere in concreto alla relazione che intercorre tra cooperazione decentrata e paradiplomacy, nel caso della Regione Emilia Romagna e delle sue politiche verso il popolo saharawi.

Il capitolo quarto punta ad analizzare il ruolo e il valore della cooperazione decentrata in Italia, sia dal punto di vista dell’evoluzione storico, politico, istituzionale che delle modalità d’azione, e assetti legislativi, in una prospettiva che va dal basso verso l’alto. Questo capitolo si prefigge, inoltre, di analizzare il lento processo di riforma della legge nazionale di cooperazione allo sviluppo, la 49 del 1987, nel contesto complessivo di riforma nazionale del Titolo V della Costituzione italiana.

Il quinto capitolo analizza, invece, le peculiarità dell’assetto organizzativo e programmatico della Regione Emilia Romagna. Partendo dagli assetti organizzativi, passando a quelli legislativi, si cerca di approfondire le problematiche concernenti la legge 12 del 2002 e di analizzare la programmazione della cooperazione allo sviluppo della Regione, che pone tra le sue priorità il Sahara Occidentale.

Il capitolo sesto è organizzato su un doppio livello, uno più esplicativo che riguarda la presentazione del caso del Sahara Occidentale e uno più di rielaborazione e di riflessione sullo stesso. L’analisi, ricostruita brevemente attraverso il percorso storico, evidenzia il ruolo la comunità internazionale sia dal punto di vista giuridico, politico e di legittimazione internazionale della lotta del Fronte Polisario che dal punto di vista della cooperazione allo sviluppo. L’approfondimento delle molteplici espressioni della comunità internazionale parte dall’azione giuridico/politica d’alcune organizzazioni internazionali, quali le Nazioni Unite, l’Organizzazione dell’Unità Africana, oggi Unione Africana, l’Unione Europea, per poi passare ad evidenziare delle posizioni dei singoli Stati, ed in particolare di Spagna, Francia e Italia. Spostandosi sul piano della cooperazione allo sviluppo e della solidarietà internazionale realizzata si evidenzia sia il ruolo dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR), del Programma Alimentare Mondiale (PAM), e dello European Commission’s Humanitarian Office (ECHO), sia il ruolo della cooperazione italiana. Infine, rielaborando diverse teorie giuridico/politiche, si cerca di evidenziare l’esistenza di una comunità e di uno Stato saharawi attraverso una comprensione corretta del conflitto e delle parti coinvolte.

Il settimo e ultimo capitolo, invece, si focalizza sulle politiche della Regione Emilia Romagna verso il popolo saharawi, realizzate su due piani, spesso, convergenti, di solidarietà e di politica internazionale, le quali vedono la loro border line nella costituzione di un Tavolo Paese per il popolo saharawi, linea di confine tra politica e solidarietà internazionale. Infine, cercando di collocare le politiche della Regione Emilia Romagna all’interno del dibattito sulla politica estera delle Regioni, paradiplomacy, cooperazione decentrata, si conclude l’analisi con una serie di riflessioni sul caso analizzato, cercando più che di delineare le linee di separazione tra i settori della politica internazionale, di evidenziarne i ponti di collegamento.

L’approccio metodologico adottato si è si mosso su diversi livelli e anche le difficoltà riscontrate sono state differenti.

Per la prima parte è stata fondamentale la ricerca bibliografica di testi tradizionali, accademici e d’approfondimento su autori quali, Beck, Anderson, Rosenau, Habermas, Strange, Stiglitz ed altri. Indispensabili all’analisi della trasformazione del concetto di diplomazia, sono state le ricerche svolte a Roma presso il Centro Studi Difesa Civile e il CeSPI, Centro Studi di Politica Internazionale, in cui è stato possibile localizzare il testo base per la teoria della paradiplomacy di Adelcoa e Keating “Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments”, fondamentale per una serie di spunti riflessivi. Più difficile è stata la ricerca dei testi sulla multi track diplomacy. Solo grazie ad un contatto elettronico instauratosi con l’Istituto per la Multi Track Diplomacy (IMTD), fondato da Mc Donald e Diamond, padri del paradigma della multi track, è stato possibile ricevere i testi direttamente dagli Stati Uniti d’America. Questi lavori hanno contribuito in maniera fondamentale all’analisi del ruolo svolto da nuovi attori nella cooperazione alla pace. Per i testi, papers e documenti ufficiali sulla cooperazione internazionale e decentrata, sono stati fondamentali i documenti dell’Unione Europea, del MAE e della DGCS e degli autori italiani. L’opera di rielaborazione è stata, dopo un primo momento di difficoltà derivante dalla mole di testi letti, frutto di un processo di confronto, paragone e contrapposizione d’ipotesi, di tesi e punti di vista diversi.

Per la seconda parte, invece, l’approccio metodologico è stato sostanzialmente diverso. Oltre a testi classici che dominano la letteratura della cooperazione decentrata, tra cui quelli di Ianni, Isernia, e Stocchiero, la ricerca è stata molto più diretta al dialogo e al confronto con le parti interessate. Per i documenti sulla Regione Emilia Romagna, è stato indispensabile recarsi presso il Servizio Politiche Europee e Relazioni Internazionali a Bologna, per parlare direttamente sia con il responsabile della Direzione Generale, Programmi, Intese, Relazioni Europee e Cooperazione Internazionale, Marco Capodaglio, che con il responsabile del Servizio Politiche Europee e Relazioni Internazionali e presidente del Tavolo Paese con il popolo saharawi, Gian Luigi Lio. A Bologna, presso la sede della Regione, è stato possibile reperire informazioni, documenti, leggi regionali, bozze di documenti futuri, atti di programmazione, dossier sui saharawi, ed anche effettuare interviste con i funzionari della Regione. Fondamentale per la stesura di questo lavoro è stata la mia partecipazione alla riunione del Tavolo Paese per il popolo saharawi in data 5 aprile 2004, a cui erano presenti ospiti d’eccezione, quali il Ministro della salute pubblica Boullahi Sid della RASD, il rappresentante ufficiale dell’Associazione dei Familiari dei Prigionieri e degli Scomparsi Saharawi (AFAPREDESA), Aziza Mohammed Badda, di Salek Baziz, membro del Forum Verità e Giustizia sezione Sahara, ed infine di Salek Baba, Ministro della Cooperazione, che mi è stato possibile intervistare e che mi ha aiutato a capire molte questioni delicate. Oltre all’importanza delle mie visite a Bologna e dei documenti lì reperiti, la ricerca metodologica si è snodata attraverso confronti ripetuti con il rappresentante della Fronte Polisario, Omar Mih, e con Gian Luigi Lio, che aldilà della retorica, mi hanno aiutato ad entrare nel merito della questione saharawi e della posizione della Regione sulla questione. Ad approfondire la questione e a capirla aldilà delle cose dette, sono stati fondamentali i consigli della professoressa Ianni. In relazione invece ai documenti sulla questione della riforma del Titolo V, oltre alla consultazione di testi, è stata decisiva l’intervista effettuata sia all’avvocato responsabile della Direzione Affari Costituzionali della Regione Emilia Romagna che del funzionario della Corte Costituzionale, settore affari pendenti, che mi ha inviato materiale sul ricorso dello Stato nei confronti della Regione e sulla questione della presunta incostituzionalità della legge emiliano romagnola n. 12 del 2002.

Per questa seconda parte, l’opera di scrematura e di critica intellettuale costruttiva è stata tanto importante quanto difficile. Fondamentali sono stati i consigli ricevuti da tutte quelle persone che si occupano di sviluppo umano e di cooperazione decentrata nell’ottica della pace, che tra le righe, mi hanno aiutato a capire le questioni più delicate e nascoste. Gian Luigi Lio, mi diceva in una delle ultime telefonate, “La Regione Emilia Romagna, non è e non vuole essere certo l’ONU, ma avendo scelto di lavorare per la cooperazione decentrata allo sviluppo umano, non può tirarsi indietro davanti ad una minaccia alla pace, motivo che ci ha spinto a contribuire umanamente e politicamente alla risoluzione del caso del Sahara Occidentale”. La Regione Emilia Romagna, Ente subnazionale esemplificativo e rappresentativo della politica di cooperazione va oltre l’emergenza che guarda alle cause del conflitto e, a prescindere dalle conseguenze, si offre come ponte per un dialogo di pace.

Infine, partendo dallo studio di caso, si riflette sull’intreccio, caratterizzato da non poche tensioni, tra cooperazione decentrata e paradiplomacy, soprattutto all’interno dei processi di riforma della cooperazione allo sviluppo e, più in generale, dello Stato italiano. Lo studio di caso testimonia ed evidenzia sono solo l’esistenza nell’agire inter e transnazionale delle Autonomie locali, di motivazioni non soltanto di carattere economico e politico così come solidaristico, di contributo alla pace, alla trasformazione dei conflitti e allo sviluppo umano, ma anche di strategie d’azione nuove. Rivela l’importanza del ruolo della Regione in quanto “iniziatrice” e non solo “canale” di politiche governative di sviluppo umano e conferma l’importanza attribuita dalla cooperazione decentrata italiana alla modalità territoriale, che articolando gli “interessi regionali” e mobilitando una “politica territoriale” apporta contributi inediti alle politiche di cooperazione allo sviluppo. Per ultimo, si passa ad evidenziare, ad un livello più generale, l’esistenza di continuità e differenze importanti tra cooperazione decentrata e paradiplomacy e le potenzialità del loro intreccio favorito dall’attuale “status d’ambiguità” delle Autonomie locali e dalla nascente governance multilivello che, anche se in fase di ridefinizione, rappresenta un importante “working - in progress” e “learning - process”.

 Nota Bene: Le traduzioni sono d’esclusiva responsabilità dell’autrice quando i testi non disponibili nella loro versione in italiano.
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